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构建第三方涉税信息交换长效机制研究
一、第三方涉税信息交换在新一轮征管改革中的作用和地位
国家税务总局发布的《进一步深化税收征管改革方案》中提出了新一轮征管改革的总体思路：以科学发展观为指导，优化征管机构及资源配置，创新管理员制度，构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以纳税遵从为目标，以风险管理为导向，以分级分类管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化手段为支撑的现代化税收征管体系。
《方案》强调将风险管理贯穿于税收征管全过程，通过成立专门的风险监控机构，对各项涉税信息进行风险提取和分析，按照无风险不应对的原则，将风险点按风险等级推送至不同部门和岗位进行应对，对应对结果实施有效的监控和校验，并对数据采集、数据分析进行持续改进，形成信息采集→信息核实→风险识别→风险推送→风险应对→绩效评估→数据采集的闭环风险管理体系。
按照无风险不应对的原则，风险推送是新征管改革闭环风险管理体系中的重中之重。长期以来，有关纳税人的第三方信息游离于税收管辖权之外，使得税务机关难以及时掌握涉税的真实可靠的第一手信息，信息不对称成为提高税收管理效能的短板，也是税源管理的一大障碍，给部分不法纳税人逃避缴纳税款留下一定空隙，给税务管理带来许多困难和挑战。国内外开展税收流失估算的结果也表明，所有缺少第三方信息的领域都是税收流失最为严重的风险高发地，直接关系到风险推送的成效。由此可见，如何有效获取第三方涉税信息，构建第三方涉税信息交换长效机制，这是改革的重点之一，也是进一步深化征管改革，提高税源精细化管理和科学化管理水平的必然要求。
二、第三方涉税信息交换的内容和目的
所谓第三方涉税信息，是指征纳双方之外的其他机关、事业单位或企业个人提供的、与纳税人的生产经营活动和税务机关的征收管理相关联的情报数据。
第三方涉税信息广泛地散落在政府各部门，第三方涉税信息交换长效机制是本着高质、高效、快速、便捷的原则，借助法律法规的权威性和约束作用，打破部门壁垒，确立和细化税务机关、政府、纳税人及其他社会主体信息报送权责，充分借助于现代化网络硬件平台和专业软件系统，以涉税数据的采集、分析、处理、应用为主线，以现代化信息技术为支撑，以科学征管流程为导向，以税收预警分析为平台，以数据分析利用为核心，提高税收征管效能。
通过构建第三方涉税信息交换长效机制，目的就是要进一步加强信息数据资源的深度开发和有效利用，推进部门协作和信息报送与交换，提高税收决策、管理、监控、服务效能，提升信息采集的可靠性和及时性，形成集约型操作、扁平化管理、层级式监控、优质化服务的税收征管新格局。
三、国内外第三方涉税信息交换的做法和成效
随着我国社会主义市场经济的快速发展，税源构成和征税环境都发生了深刻的变化，纳税人数量不断增长，组织形式趋向多元化，经营方式也越加复杂，跨国跨地区经营的企业集团不断涌现，征纳双方信息严重不对称的矛盾日渐突出，偷漏税隐蔽性更强，对税收管理工作提出了严峻的挑战。如何充分利用第三方信息资源，破解税收管理难题，进一步提高税源监控管理水平，国内外税务部门在这方面做了有益的尝试：
（一）国外税务部门应用第三方数据的做法和成效
比如美国：美国对纳税人的纳税状况就有相当完备的审计程序，税务审计通常由7个大区下属的63个分局进行。税务审计对象的确定通常通过被称之为DIF（DiscriminalFunctionsSystem）判别系统来选择，该系统主要通过使用计算机对以往数据的数学分析，选出最可能包含错误的申报表。除此之外，信息匹配程序（Information-matchingProgam）是另一项重要的筛选手段。该程序是把从银行、雇主得到的关于纳税人工薪、预提以及杂项所得的信息与纳税人申报表上的信息进行对比。系统对其匹配程度进行打分，对出现超过一定标准匹配误差的纳税人，税务局将会发出审查通知书，要求纳税人提供进一步的证明文件，情节严重的纳税人可能会面对税务局的现场审计。而纳税人面临的现场审计是相当麻烦的事，也体现了美国在涉税违法上成本非常高的原则。通过严格的审计和实时数据交换，美国对纳税人申报错误数据的甄别率达到70%，有效的减少了税源的流失。
新加坡国内收入局自1992年独立成局后，更新了整个计算机系统，并建立了一个统一的有文件图像和工作流程的一体化数据库，即新加坡的“税务局一体化系统”，该系统1995年正式投入使用。其中包括纳税申报系统、“顾客交流”系统，该系统同样是设计成可以通过多方渠道收集涉税信息。每年可处理个人和公司所得税申报表2亿多份、相关税源信息13亿份。
日本早在上世纪九十年代也已建立全国统一的征管信息综合管理系统（KSK系统），接收和分析处理纳税人的电子申报数据（日本80%的纳税人采用电子申报方式），不但税务部门内部实现了互联，而且与政府的有关部门广泛实现信息交换。同时税务部门还利用该系统对VAT专用发票进行大规模交叉审核，核对率达到40%。
上述国家的税务信息系统的设立都为涉税信息的交换和甄别提供了高效率低成本的媒介，大大地降低了税收成本。
（二）国内税务部门应用第三方数据的做法和成效
北京地税除与市发展改革委员会、国土房管、海关、建委等职能部门建立信息共享、数据交换机制外，还与公安机关（企业法人身份信息）、人民银行（纳税人开户信息）、工商局（纳税人登记信息）实现了实时数据交换。2013年北京市地税局一季度各类零星分散税收同比增收5000多万元，增长60%，其中营业税增长134.07%。过去一些“征收难”的税种，均有大幅增长。如个人所得税增长57.76%，房产税增长23 %，土地使用税增长107.37%，土地增值税增长1054%。一季度总体税收比上年同期增长68.22 %，增收3.86亿元。
青岛市地税局对每个信息数据分析项目进行具体设计，对照政策梳理监控点，列出这些项目涉及的工商、建委、国土、地税、国资委、劳动、银行等11个政府监管部门，以及所有需要取得和可能取得的20项59个细目的信息。同时，青岛市地税局成立由专业人员组成的信息数据分析应用小组，负责清分、整理，使统计口径、时效性、完整性等方面能够适应信息数据分析应用的需要。2012年，通过第三方信息发现涉税疑点信息，补办税务登记45户；房产、土地转让信息11条，增收税款109.11万元；发现股权转让信息37条，增收税款306.16万元。
四、目前第三方涉税信息交换存在的问题
近年来，税务部门在征管工作实践中对第三方涉税信息交换进行了有力的探索，但在数据的采集、分析、利用上仍存在一些亟待解决的突出问题：
（一）法律法规不健全。我国在《税收征管法》第5条规定：“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。”但并没有明确哪些单位和部门对涉税事宜负有协助义务；也没有明确规定应采用何种形式、何种程序对税务机关进行协助；也不明确双方的权利、义务、违约责任及协助费用的落实等。目前，我国还没有出台关于政务信息共享的法律、法规或规章，中央只是从政策上进行宏观引导。为解决目前第三方涉税信息交换亟待解决的问题，一些地方政府尝试以地方规章来规范政务信息共享行为。如广东省政府于2008年8实施的《广东省政务信息资源共享管理实行办法》和2010年年底出台的《广东省涉税信息交换与共享规定（试行）》，在涉税信息交换的平台搭建和程序规范上取得了一定成效。但这些规章只限于地区，广泛推广和应用的操作性较差。法律、法规缺失以及牵头组织乏力已成为税务机关获取外部涉税信息的重大屏障。
（二）数据采集不规范。一是信息采集不全。目前税务部门数据收集手段普遍落后，直接导致了数据采集的不全面。税务部门大多依靠纳税人的自行申报来实施管理行为，信息来源很窄。比如，在综合征管软件等系统中，普遍收集的是纳税人的税务登记、纳税申报数据，而对纳税人的企业规模、经营状况和银行资金等数据基本没有采集或采集不全面。二是基础数据失真。由于纳税人在报送纳税申报、财务报表等资料时存在虚假申报的可能性，以及税务人员在计算机操作过程中出现的录入不准确、审核不严格，使录入数据与实际情况不符等问题经常存在，三是数据更新不及时。纳税人的涉税信息是对其经营情况的动态反映。部分工作人员责任意识不强，对上级要求限期报送、修改的数据指标，不能迅速采集，及时反馈，致使部分数据信息明显滞后于纳税人的实际生产经营状况，也影响了信息资源的完整性和预警指令的准确性。
（三）交换渠道不通畅。税收的发展离不开社会，从社会发展的各个层面收集涉税信息，是税收发展到今天的必然选择。但从税收实际工作来看，目前虽然建立起税务与工商、财税库银的横向联网，部分实现了信息的共享，但在税务登记环节，还存在着人工交换数据、交换来的数据没有被充发利用、纳税人入库不畅还需人工督促入库的现象，这些都反映了数据的交换不畅。另外各部门的信息化建设发展步伐也很不平衡，直接导致税务机关的征管信息系统不能很好地与各部门进行对接、联网，也无法直接导入共享。在信息获取的方式上缺少统一的操作平台，有些通过互联网电子邮件传输，有些通过存储介质手工拷贝，少数政府部门因多种原因至今尚未完全实现信息化管理，所提供的数据仍为原始的手工数据，给数据加工增加了难度，效率更低。
（四）监控手段不全面。目前不少税务部门对第三方信息的重要性还没有引起足够重视，或迫于取得渠道上的客观困难所掌握的征管数据仍然依赖于纳税人自己报送的申报表，财务报表等静态信息没有主动引入销售、成本和资金流转等方面的动态信息，数据失真的情况时有发生。日常监控工作中税务人员利用这些数据自身进行案头评估只能发现逻辑错误以及零申报、长期低税负等浅层次问题，较难抓住问题要害，税收管理仍显粗放。
（五）部门协作不紧密。根据《税收征管法》及其实施细则的相关规定，工商、国税、银行等部门均对地税机关负有相应的协税护税、情况通报、管理配合的职能，地方各级人民政府应当积极支持税务系统信息化建设，并组织有关部门实现相关信息的共享。但实际工作中，由于地方政府的管理缺失或组织力度不足，税务系统和相关部门间的协调沟通成效不大，各部门均不同程度地存在着各自为政的现象，涉税信息共享难以实现，“信息管税”发展受阻。目前建立的第三方涉税信息交流机制成员单位大多是政府各职能部门，没有形成信息管税的全社会大格局。同时，从涉税信息的交流、反馈情况看，少数纳税人对职能部门向税务部门提供涉税信息不理解，职能部门没有做深入细致的宣传，虽然纳入政府对各部门的年度目标考核，但没有相应的配套制定考核细则，实际操作不便于把握。
（六）数据利用不充分。第三方信息只是为增加税源提供了一种可能，如何让这种信息资源，变成实实在在的税收收入，这就要通过分析加工发挥增值作用。信息质量反映信息价值，没有质量的信息也就没有价值，错误或垃圾信息会使分析人员的投入的精力失去作用，甚至造成负面影响。在这方面，目前税务机关自身的数据比对、分析软件建设开发也相对滞后，很多数据收集来了，但由于没有很好的工具进行处理，没能发挥应有的作用。
五、构建第三方涉税信息交换长效机制的建议
第三方涉税信息交换长效机制的构建涉及的部门点多面广，是一项复杂的系统工程。针对当前第三方涉税信息交存在的问题，按照深化征管改革的要求，进一步构建第三方涉税信息交换长效机制，应着力进行以下方面探讨思考：
（一）强化立法，夯实法律基础。首先是完善立法，通过修订《税收征收管理法》及其实施细则等法律条款，进一步明确政府部门与税务机关在实现信息共享工作过程中双方的权利和义务，并规定未执行或违反信息共享的相关法律责任。其次是结合实际制订地方性法规和规定，对政府部门信息共享的相关事宜作进一步细化明确，包括信息共享的组织机构、具体共享事项、共享形式、操作程序、共享费用的落实及监督考核规定等。再次是各部门制订和建立信息共享工作落实机制，提高部门的认识和重视，明确信息采集、加工、传递、反馈等环节的工作职责，把部门信息共享工作纳入本部门的日常管理，实现第三方信息资源共享与应用的长效运行。最后，在国家层面相关法律条文尚未明确的情况下，各级政府可以地方法规或规范性文件等方式，整合《税收征管法》中关于地方政府和部门综合治税的有关规定，出台地方性法规，建立地方税收征管保障机制。
（二）提升意识，增强主观能动。税务部门推进第三方信息交换，要牢牢把握主动权、增强主观能动性，切实解决面临的困难、意想不到的问题。一是要克服畏难情绪，第三方涉税信息交换机制的建立，必然会触及部门利益，税务部门要努力加强沟通、协调，使各部门思想统一，行动一致。二是要增强主动性，涉税信息量大、信息种类多、时效性强，税务部