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农村社会养老保险问题对策研究
第一章 绪论
农村社会养老保险是我国社会保障体系的一个重要组成部分。农村社会养老保险作为一种社会性养老方式，可以说是在城镇社会养老保险基础上的一种扩展，是关系农民切身利益，关乎农村稳定发展、社会公平、社会和谐的重要因素。因此，完善中国农村社会养老保险是我们现在的当务之急，具有重要的社会意义。我国新型农村社会养老保险制度与老农保相比具有很明显的优势，从 2009 年开展试点以来就取得了较高的参保率，扩大了覆盖范围，国家也承担了主要的财政责任，加大了对新农保的投入力度，保障水平也比老农保提高了不少。但是，新农保也并不是尽善尽美的，它还存在着一些问题，如缺乏法律保障、集体补助标准不明确、缺乏农民缴费的激励机制、新农保基金保值增值困难等。本文是在我国经济体制转型时期的大背景下，通过对我国农村社会养老保险实施近二十年来的历程回顾，在国内已有的理论研究和总结农村社会养老保险实践经验的基础上，较为系统地分析了我国新型农村社会养老保险的现状及存在的问题。另外通过国外几个代表国家的农村社会养老保险制度的比较，总结出几条对完善我国新农保制度可以借鉴的经验，如制度法制化、国家承担财政责任、国家设立专门的农村社会养老保险管理机构、建立多层次的农村社会养老保险体系等。针对我国新农保的问题，特提出了一些实施建议，如除了坚持低水平、广覆盖、有弹性、可持续四个基本原则外，还应该坚持因地制宜和灵活性原则；在试点过程中，要坚持立法先行、明确集体补助的标准、落实统账结合的模式、设立农民缴费的激励机制、拓展新农保基金新来源、采取措施鼓励集体及其他经济组织对参保农民进行补助、积极发挥家庭养老的功能等等，以期为完善我国新型农村社会养老保险制度建设提供些许参考。
1.1研究背景
1、我国农村社会养老保险严重缺失。我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的大多数（2009年占全国总人口的53.4%）。农民不仅是我国建设新农村的主体，也是发展农村经济的主要力量。农民虽然是我国最大的社会阶层和利益群体，却是个弱势群体。以社会保障权利为例，中央政府把大量的政策和财力都投向了城市，对农村的社会保障政策投资和财政投资却微乎其微。城镇市民现在基本上都能享受到比较健全的养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障服务，但是在农村，除了刚发展推行的新型农村合作医疗外，大部分农民都享受不到社会养老保险。2006年，山东菏泽农村养老保险覆盖率实现程度仅为4.1%①，而西北地区农村养老保险参保率更低。2007年，宁夏继续按原民政部《县级农村社会养老保险基本方案》参加农村社会养老保险的原州区、彭阳县、中宁县、平罗县、灵武市、利通区等6个区市县目前的参保人数为1.51万人，覆盖率仅仅只有1.71%②。即使是在发达地区的首都北京，农村养老保险参保情况也不容乐观。2007年，北京市农村社会养老保险覆盖率仅是36.6%③。
2、传统的家庭养老功能弱化。长期以来，在我国广大地区，特别是在农村地区，家庭养老是社会最主要的养老模式，“养儿防老、积谷防饥”是沿袭多年的至理名言，这就意味着老人的赡养主要靠儿女。但是，由于近年来计划生育政策的推行，一对夫妇只生一个孩子，使得我国核心家庭规模缩小，呈4-2-1结构（四个老人，两个夫妻，一个孩子）。1982年中国平均每个家庭的人口为4.4人，1995年为3.7人，2005年为3.13人，23年间家庭平均人口减少了1.27人，下
降幅度约28%，城市家庭结构小型化更加明显，而且这种趋势仍在延续④。与此同时，第一代独生子女的父母逐渐老去，“独子养老”的问题也逐渐显现。一对夫妇赡养4个老人，增加了家庭养老的难度，弱化了家庭养老的功能。另外，由于农村人口流动比较大，青年农民工特别是夫妻农民工双双外出务工，无法尽到赡养老人的义务，导致了大量的留守老人无人照料，外出农民工家庭养老功能更 加弱化。
3、传统农村社会养老保险（以下简称老农保）存在严重的缺陷。1992年，民政部发布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，全国各地纷纷在此政策基础上稍加修改，发布了地方性农村养老保险政策，并加以推行。但是，此政策本身存在着严重的缺陷，如在覆盖对象方面，最需要养老保险的60岁以上的农村老人却不在保障范围内；在基金筹集方面，基本上是农民个人缴费，而且还要从农民缴费中提取3%作为管理费，政府不承担财政责任，缺乏农民参保的激励机制；缴费标准从2元到20元不等，保障水平非常低。“由于投保金额少，投保时间短，所以一些年龄较大的投保者届时领取的养老金寥寥无几。如平阴县的刁山坡镇，1993年有39人开始领取养老金，按每人每月应领标准，其中34人为0.2元、3人为0.4元、1人为1.1元、1人为10元。到1995年，该镇领取养老金者增加到107人，领取总额为1684元，月人均也只有1.31元”①。由于物价水平的不断提高，每月这几元十几元的养老金根本起不到养老的作用；基金实行县级统筹，管理层次低，基金保值增值困难等等。由于以上缺陷的存在，传统农村养老保险政策推行缓慢，甚至在1999年出现了停滞和倒退。
4、人口老龄化促使农村社会养老保险尽快推行。人口老龄化是 21 世纪中国乃至世界需面临的一个重要社会问题。联合国将一个国家 60 岁以上老年人口达到总人口数的10%或者 65 岁以上老年人口占人口总数的 7%以上作为人口老龄化标准。按照这个标准，我国从 2000 年就已经迈入老龄化国家行列。《中国城乡老年人口状况追踪调查》研究报告的调查数据显示，从 2000 年到 2006 年底，我国 60 岁及以上的老年人口从 1.26 亿增长到 1.49 亿，占全国总人口的比例也从 10.2%提高到 11.3%；全社会的老年抚养系数从15.7%增长到 16.4%；80 岁及以上的高龄人口从 1199 万增长到 1619 万，增加了 35.0%，占老年总人口的比例从 9.2%增至 10.7%，年龄结构的高龄化趋势越来越明显②。2009 年我国总人口数为 133474 万人，全国 60 岁以上的老年人占全国人口总数的 12.5%，比联合国认定的 10%的老龄化标准高出 2.5 个百分点，且中国的人口老龄化现象日益严重。从 2006 年起，全国老龄化比重以每年 0.3%以上的增长速度逐年递增（见表 1）。由于我国农村人口占全国人口的大多数，农村青年劳动力外出务工等多重因素的影响，农村老龄化程度比城镇的更严峻。2006 年 2 月 23 日，全国老龄工作委员会办公室公布了《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》。报告指出，农村的老龄化水平高于城镇 1.24 个百分点①。从以上数据可以看出，由于我国的老人大多集中在农村，养老问题的压力也集中农村，因此，农村养老已成为一个重要的社会问题。
5、国家开始重视农村社会保障体系的建设。党和中央政府已连续六年提出建立农村养老保险制度的要求。党的十六大报告中指出:“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证??多渠道筹集和积累社会保障基金。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对农村养老保障问题也做了相关论述，提出：“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。”2008 年，党的十七大报告又明确提出了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活??探索建立农村养老保险制度”。2009 年温家宝总理在政府工作报告中又再次提出了“加快完善社会保障体系”的要求，并提出了 2009 年新型农村社会养老保险试点要覆盖全国 10%左右、2010 年覆盖 23%的县(市)的目标。建立和推行农村社会养老保险，有利于建设新农村，发展农村经济，有利于缩小城乡差距，有利于促进城乡公共服务均等化，维护社会公平，有利于计划生育政策的推行，有利于保障农民基本权利，更有利应对老龄化危机。由此可见，建立农村社会养老保险制度，发展农村社会养老保险事业，提高农村社会养老保险的覆盖面，将是我国以后工作的重点和目标。
我国现阶段农村养老, 依然是传统的家庭养老模式占主导, 46%的农村老年人主要靠子女和其他亲属供养。家庭养老模式是和传统农业社会的发展水平相适应, 建立在土地保障的基础上, 靠家庭成员的代际支持进行养老。虽然一些经济发达的农村如河南省南街村实行了集体养老, 但是就全国农村看, 家庭养老依然是农村占主导地位的养老模式。人口老龄化的发展、城市化进程的加快以及家庭小型化趋势的出现, 使得农村养老供给和需求严重失衡。
1.2国内外研究现状 1.2.1国内研究状况
1、传统农村养老保险制度存在的问题
传统农村养老保险屡陷困境乃至停顿，是因为其在制度设计及运行时存在着诸多问题。金正帅认为，我国农村社会养老保险缺少法律保障，公共财政支持力度小，养老待遇水平低，参保人数少，基金增值保值渠道少⑥。王铮以黑龙江尚志市为例，认为农村社会养老保险基金在筹集上缺乏有效的激励机制，农村社会养老保险覆盖面过窄，保险基金的共济性太弱，养老金发放标准过低，保障水平及其有限，基金保值增值措施单一，保值增值难度大⑦。除了农村养老保险缺少法律保障、覆盖面小、基金筹集和管理存着在问题之外，秦小红还认为我国农村养老保险管理体制存在漏洞①。于超指出，我国农村养老保险覆盖率低，养老保险资金不足，基金管理水平低②。胡宇飞认为，我国现行农村养老保险缺乏应有的社会性和福利性，且制度上不稳定，覆盖面小，保障水平低，养老保险基金保
值增值困难③。蒋蕾指出我国农村养老保险法律层次低、缺乏约束力，养老保险基金来源渠道单一，监管体制不健全，基金分散流失现象严重，保障水平低且地区发展不平衡④。刘传刚、姜琳琳则认为，我国农村养老保险存在着立法滞后、法律规范制度设计不科学、可操作性不强、基金增值困难等问题⑤。
以上研究成果在法律、制度、覆盖面、保障水平基金保值增值等方面提出了问题，认为我国农村养老保险立法滞后，制度不健全，覆盖面小，保障水平低，基金筹集渠道单一和保值增值困难，这确实是现行农村养老保险制度的重要缺陷。但是在覆盖对象方面，各位学者均没有提到不在农村养老保险覆盖范围内的农村 60 周岁以上老人的养老保障问题。 2、农村养老保险制度中的政府责任问题
政府在农村养老保险制度建设中应承担相应的责任，应发挥主导作用。段家喜指出，政府在养老保险制度中的行为主要有制度设计、财政扶助和监督管理等⑥。樊小钢、陈薇认为，社会养老保险是政府的责任，财政责任是政府的“第一”责任。在社会公平和经济效率这两大目标的导向下，政府成为了社会养老保险制度的主要承担者，政府在农村养老保障中，应承担着财政责任⑦。侯志阳从新公共服务理论研究出发，主张政府应在农村社会养老保险中承担着管理责任⑧。李长远、杨建飞通过政府在农村社会养老保险中责任的国际比较，指出我国也应该吸取国际经验，政府也应该在农村社会养老保险中发挥财政作用⑨。陈书宏也认为现行的农村养老保险发展缓慢甚至停顿，在于政府在实施农村养老保险过程中一些必要责任的缺位，他指出，政府在农村养老保险制度中应承担着制度规范责任、财政责任和监管责任⑩。孙桂秋认为我国现行农村养老保险政府主体责任缺失，政府未尽到资金支付责任和强行推行责任，她主张政府在推行农村社养老保险时应该尽到发展农村经济，增加农民收入的责任、提供财力支持的责任和制定统一法律的立法责任①。薛慧元指出，我国农村社会养老保险应是政府主导型，即政府居于主体地位，发挥主导作用。她将政府作用归纳为“五个供给”，分别为：制度供给、法律供给、财政供给、组织供给和道德舆论供给②。 各位学者比较全面的指出了政府应该承担的法律责任、财政责任和管理责任，为我国以后农村社会养老保险制度的重建、改进和完善给出了重要的参考。 3、农村养老保险制度模式选择问题
关于农村养老保险制度模式选择问题，梁鸿、赵德余认为，由于农民群体年龄结构的分层化、收入水平的分层化以及职业角色的分层化等因素的存在，导致了其对养老需求的复杂化，我国需要建立一个包含社会养老保险、集体合作养老、个人养老、家庭养老、商业养老保险等多层次、复杂化的农村养老保险体系③。米红指出，中国经济发展很不平衡，应当根据各地的实际情况，建立“完全依靠家庭养老”、“以家庭养老为主，自我保障为辅”、“以家庭养老为基础，社区养老为核心，自我保障为补充”等多种形式的农村社会养老保障体系，并通过子女供养、社会供养、个人缴费投保、集体经济补助或投资、土地使用权租让、社会集资等多种途径来筹集养老资金，最终实现农村养老从传统的家庭自然养老向社会养老保障体系的过渡④。刘昌平通过六类新型农村社会养老保险制度模式试点地区实践经验的比较分析，得出“必须从宏观高度统一各地新型农村社会养老保险制度模式”和“新型农村社会养老保险制度应该采取全面实施、分类推进的战略”这两个重要结论⑤。杨超、郭林以东部发达地区做为研究地域范围，以东部地区良好的经济条件为基础，设计出东部地区局部统一的部分积累制的农村社会养老保险模式，实行社会统筹和个人账户并存，在基金管理层次上实行东部统一统筹、