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地方政府的政策执行行为研究
张进
内容摘要：
公共政策是对社会价值的权威性分配，反映的是大多数公民的利益诉求。政府作为权威性的公共权力主体，对社会公共事务管理的主要手段和方式是公共政策。但政策只是观念形态的东西，只有通过执行才能转化为现实。政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的惟一途径。地方政府在我国行政层级中处于承上启下的地位，它的执行情况如何直接关系到基层社会的利益分配格局，关系到县域社会乃至整个国家经济、社会的全面健康和快速协调发展。然而目前，我国部分地方政府在执行上级政策的过程中，由于自身治理结构、权力运行方式等存在的不足，在地方利益的驱使下，出现了“自行立法”，变相执行政策；隐瞒政策信息，神秘执行政策；逃避矛盾，消极执行政策；曲解政策原意，盲目执行政策等问题，导致政策目标难以甚至无法实现。这严重影响了政府的权威，削弱了政策在基层的调控力。基于此，本文，把理论分析与实证分析、定性分析与定量分析结合起来：总结归纳我国政策执行的影响因素，并据此分析这些因素是如何作用于我国地方政府政策执行过程，使其执行行为偏离政策目标的。
关键词：地方政府; 政策执行; 地方利益;
“政策”应该算得上是现代社会最常见的政治现象之一了。它作为一种权威性的社会价值分配方案，协调和管制着社会存在的错综复杂的关系，控制和缓解不断出现的矛盾和冲突，以保证社会平衡、稳定和健康地向前发展。但政策只不过是一种具有观念形态的分配方案，只有通过执行才能变为现实形态的政策效果。我国的行政模式赋予了各级政府尤其是地方政府作为政策执行主体的权威。然而，由于政策执行是各种因素综合影响的结果，各政府层级地位的不同使得他们在政策执行中具有多元化倾向，政策目标在各层级的共同作用下变得复杂化。因而，对各层级政府政策执行进行研究变得越来越迫切和必要。
从理论上说，国家目标、地方政权行动策略与基层社会利益诉求这三者具有一致性，政策执行应该是一种单向的“授权与执行”的复制关系。然而，在执行实践中却并非如此，严重损害了基层社会的利益，阻碍了政策目标的实现。要解决诸如此类的问题，就有必要对地方政府政策执行过程中存在的问题进行深入分析，找出其背后的深层次原因，进而在理性化、制度化的基础上构建地方政府政策执行的新型模式。同时也对于促
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进区域经济的发展，具有重要的现实意义。
一、地方政府政策执行中存在的问题
地方政府政策执行过程的具体情形多种多样，但就一般意义而言，政策执行存在以下几方面的问题：
1、“自行立法”，变相执行政策。
“权力部门化，部门利益化，利益合法化”是当前大多数地方政府政策执行中存在的一个突出问题。由于中央或上级的政策到了地方政府这一执行环节，都有一个根据当地实际，转化为具体政策方案的过程。
如为了惩罚超生人员，各地都规定了数额不等的罚款。罚款是各地附加给计划生育政策的，作为一种经济性手段，在对封建传统意识浓厚，素质并不算高的小农社会进行事后惩罚，本也无可厚非。但在有些地方，政府会允许乡镇干部保留一定比例的计划生育罚款作为分成，在这种情况下，罚款被视为一种财源。使得很多基层政府将罚款作为严格执行计划生育政策的手段，其政策执行的宗旨不在严格控制人口数量上，而是超生罚款。这样一来，本意为控制人口数量的计划生育政策在某些地方反而助长了人口的增长。
2、隐瞒政策信息，神秘执行政策。
专家估计，目前我国80%的社会信息资源掌握在政府手中，但其8%0处于封闭半封闭状态。且越到基层，行政的透明度就越低，“神秘行政”的倾向更加严重。很多的政策文件到地方政府就变成了“内部规定”，以此进行变通:当所执行的上级政策对自己不利时，就在执行过程中换入表面上与上级政策一致，而事实上背离上级政策精神内容的实施方案;或者根据自己的利益需求对上级政策原有的精神实质或部分内容任意进行取舍，对自己有利部分就贯彻执行，不利的内容就舍弃，致使上级的政策内容残缺不全，无法完整落到实处，甚至收到与初衷相悖的绩效。我就此问题作了一项调研，发现被问及的几十个人中，只有不到2%的人对政策，甚至是关系到自己切身利益的政策有所知晓。
比如2004年初中央下发了促进农民增收的“一号文件”，但在调查中却发现农民在执行初期大都不知道这一文件。
3、逃避矛盾，消极执行政策。
对有利益的领域，争权夺利，抢着执行，而对不符合自己利益的政策或是从政策执行中得不到利益的政策，采取消极应付的态度，在执行过程中只是表面上宣传一通，而并不转化为具体的可操作性措施，缺位失语，这也是当前地方政府政策执行中普遍存
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在的现象。一方面是胡乱执行，以捞取部门利益和个人好处。
4、曲解政策意愿，盲目执行政策。
当前，地方政府政策执行队伍素质整体不高，无法制定出具有长远眼光的可行的执行方案。他们对有些政策的相关知识一无所知或知之不多，因而不能够根据实际执行过程中的具体情况和本身所掌握的人力、物力和财力，采取相应的执行手段和执行策略。有的甚至曲解政策，从而采取错误的执行做法，导致出现政策执行的偏差现象。例如几年前，中央提出鼓励吸引外资，促进区域经济发展的政策，可一些地方政府政策执行主体却曲解此项政策，以为吸引外资就得大办开发区，因而采取大量侵占农田、大搞开发区建设的做法，结果却是外商引不来，土地大量闲置，严重影响了区域经济的发展。
二、地方政府政策执行问题产生的原因
（一）从人员方面看，地方政府政策执行双方能动性不强。
地方政府“人事行政”的人治色彩使政策执行主体素质得不到保证。虽然从形式上看，各级行政组织已经建立了完备的层级化与部门化的体制。但实际上，行政层级越低，其组织的权力运行所呈现出的人格化倾向越严重。
由于地方政府所处的行政环境最大的特点是一个人情社会、关系社会。因此，在地方行政系统中就形成了各异的特殊关系网，并且破坏着正式的规章制度。基层社会的这种规则和人事行政资源的分布状况，造成地方政府在公务员的选拔与任用方面与现代公务员制度无法衔接上，地方政府的人事行政活动依然是人治式的。也就是说，现代人事行政的本质内容(公平性、公开性、超然性)并没有得到多少体现并被遵行，职位的占有仍然具有相当明显的垄断性质，公务员考试录用制度得不到有效的推行。这对政策执行产生的影响体现在两个方面:一是公务员的素质得不到保证，政策执行难免因政策理解和手段运用不当而产生偏差;二是权力和关系竞争进入到人事领域，造成执行主体间内部利益派别的流失和活跃。
（二）从制度方面看，地方政府政策执行体制不健全。 1、地方政府政策执行的权力配置机制不合理。
尽管80年代初的地方政府机构改革时有些委办己撤销，保留的委办分口管理作用不如以前，但这个“中间层次”却以主管副职分口管理的形式延存下来，以至于主管副职的职位越设越多。由于副职过多，平均每个副职只管两三个局委，这就不可避免造成“八多一低”即会议多、讲话多、文件多、陪会多、检查多、领导小组多、内耗多、行政费用多和工作效率低。
2、横向上“党政”权力关系没理顺。
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在基层，由党委组织部门来统一管理政府系统的干部选拔和任用工作，这不仅仅是一项原则，而且是作为一个制度来进行的。在这里，党委的提名具有实质性意义，除了级别高的干部外，由地方行政长官提名的各办、委、局的主要负责人也是通过党委或组织部的审核之后才能获得人大任命的。这种政治授权产生的直接影响就是地方领导干部把自己的政绩与地方党委委和上级党委的利益需要。这实际上就形成了党委集决策权、执行权和监督权于一身的“三权合一”的领导体制。而他们之间这种微妙的关系使得他们之间博弈的结果就是“求同存异”:即作为政策执行者的地方政府对双方都认同的政策就贯彻执行，对有争议的则不愿或者不敢执行。但为了逃避拒不执行的责任，他们就只能变通执行政策，形成“上有政策，下有对策”的局面。
3、地方政府政策执行的监督机制无力。
监督对于政策的高效执行具有重要作用。目前我国地方政府行政组织内部，政策执行有两个机构发挥监督作用：一是监察局，负责对行政机关实行监督，其具体监督对象是副科级以下干部。另一个是人大的监督。然而，在现行的体制安排下，监督机关在人事、财政、福利等方面与执行机关有着密切的利益依附关系，使监督机构难以正常运转。同时，权力机关的监督职能因其权力虚化而缺乏约束力，社会监督由于区域特殊的社会环境而压力重重。
4、地方政府政策执行信息沟通机制不完善。
地方政府在执行政策的过程中必然有个和上级政府进行执行信息的沟通问题，这一沟通主要是通过检查和文件接收的方式来进行的。目前，上级政府对地方政策执行情况的检查工作多属于例行性的，通常是根据与地方政府相关部门签订的责任状所规定的任务指标，来检查落实情况。但检查形式化严重，一般就是查看地方政府提供的政策执行情况的统计数据和报表，对其数据的真实性往往不去追究。文件接收变成大面积的“公文旅行”，追求名目繁多的规范化公文似乎成了工作的目的，使沟通变得繁锁，最终导致形式主义。
三、地方政府政策执行问题的防治对策
从前面的论述中我们不难看出：地方政府政策执行中出现的种种问题使得中央或上级政策的权威性、严肃性受到来自国家机器内部的具有自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府的挑战。它不仅会损耗政策效益，削弱中央政府权威，而且会破坏中央政府形象，妨碍社会发展。因此，如何有效地防治地方政府政策执行不力现象，充分发挥公共政策的调节作用，在强调统筹城乡发展、全面建设小康社会和社会主义新农村的今天，就成为摆在我们面前的一个迫切需要解决的问题了。
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