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我国新农保制度存在的问题及对策思考
人力资源管理
一、序论
2009年8月，国务院召开“新型农村社会养老保险”试点工作会议，9月份国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定2009年在全国选择10％的县(市、区、旗)开展“新农保”试点，以后逐步扩大试点，全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，并明确了各级财政对“新农保”的补贴政策。在某种意义上来说，这次新型农村养老保险制度的试行与新型农村合作医疗保险一样，意味着我国农村养老保险在制度建设上进入了一个新的时期，是我们党和政府重视三农问题、改善民生、构建和谐社会的又一有力措施。同时，这对扩大我国国内需求、促进经济增长有力增长，应对金融危机具有重大且特殊的意义。
早在20世纪80年代，我国就开始选取试点地区开展农村养老保险。截止2010年6月底，全国320个试点县和4个直辖市共有5965万人参保占试点地区人口的63．82％。然而，20多年过去了，我国农村养老保险工作并没有从根本上改变我国农村居民的养老困境。我国农村养老保险的全面铺开面临着保障水平低、覆盖范围小、制度本身的管理成本高，以及管理体制不健全等诸多困难。即便在推行“新农保”过程中遇到了如此多的困难，建立新型农村社会养老保险制度仍然势在必行。
二、我国农村社会养老保险制度的发展历程
（一）建国以来我国农村社会养老保障的发展
人类社会发展的历史规律证明了一条真理：任何一种制度的产生即意味着其改革的开始。纵观世界各国社会保障制度的发展历程，无一不是在改革中前进，在前进中又不断地进行再改革的一个循环往复的过程， 而我国农村养老保险制度也是如此。从1949～2009年，我国农村养老保险制度经历了60年的变化，依旧在不断地探索中完善着，其历史演变过程大致上可以分为三个时期：萌芽期（1949～1980年）；探索建构期（1981～2002年）；探索创新期（2003～至今）。
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（1）农村社会养老保险的萌芽期（1949～1980年）：五保供养与集体养老 1.五保制度。所谓五保，主要包括：保吃、保穿、保医、保住、保葬(孤儿为保教)。依照我国1954年宪法中相关规定，我国农村开始着手建立以社会救助、社会福利和社会优抚安置为内容的相关社会保障制度。由各地生产合作社对丧失部分劳动力或完全丧失劳动力、没有生活来源的老弱孤寡残疾的社员，在生产上和生活中给予一定的特殊待遇和照顾，保证这类人群的吃、穿和柴火的供给，保证“幼有所教”和年老的死后能够得到安葬，使他们的生养死葬都有依靠。
2.集体供养。1962年的3月15日召开的中央工作会议上讨论和通过了《农村人民公社工作条例（草案）》，这个条例规定，农村集体经济对个人消费品的分配，采取实物分配和价值分配两种形式。这种分配方式，虽然造成了巨大的效率损失，但却在保障社员及其家庭成员，包括满足老年人最基本生活需要方面起到了一定的作用。这一时期的相关政策，在事实上是以生产队这个集体的力量对老年农民形成的基本生活保障。这一时期的五保制度与集体养老的相关规定都可以看作是一种社会养老的初级形式。
五保制度与集体养老的形式形成了小范围的社会养老的初级方式，作为我国农村社会养老保险制度的萌芽，对后续建立和完善我国农村社会养老保险制度的启发和借鉴意义是非常重大的。
（2）农村社会养老保险制度的探索建构期（1981～2002年）：农村养老保险 1.初始阶段（1981～1990年）
随着时代的发展和家庭联产承包责任制的推行，集体经济的形式在绝大部分地区日渐消失。原有的一些措施和制度只能作为辅助，无法解决全国范围内的农村老年人的养老问题。为解决农村居民依靠传统家庭养老和土地养老的实际困难，从20世纪80年代初开始，在农村少数有条件的村庄就已经对老年农民实行退休养老。1982年开始，累计有11个省市的三千多个生产队实行了养老金制度，规定凡是符合条件的社员就可享受一定金额的养老金待遇，这个年龄限制为男性65岁、女性60岁。得到的养老金金额大概在10～20元之间。养老金由大队、生产队根据经济状况按比例分担，这部分资金来源于队办企业的收益和集体公益金。这应该说是我国最早的较完全意义上的农村社会养老保险实践了。据不完全统计，到20世纪90年代，全国已经有19个省、市和自治区的近200个县（市、区、旗）
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进行了农村养老保险方面的探索，800多个乡镇建立了乡镇级别和村级别的养老保障制度，有了一部分基础资金的积累。
2.试点阶段（1991～1992年）。90年代年初开始，民政部根据国家规划在有部分条件成熟地区开展了试点工作。1992年1月民政部将《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》印发全国。这一年的12月，江苏省张家港市召开了“全国农村社会养老保险工作会议”，这次会议提出了“积极领导、稳步前进”的八字工作方针，系统的总结了近几年来在全国各地大规模试点的相关经验。这次会议之后，全国方位内农村社会养老的工作开始全面的开展起来。
3.发展阶段（1993～1997年）。1993年，国务院批准民政部成立农村社会保险司， 1994年组建了农村社会养老保险管理服务中心， 健全了中央级管理机构。随后，全国有20多个省级人民政府的民政部门相继成立了农村社会保险管理处， 1100多个县市区建立了事业性的农村养老保险管理机构。由此基本上建立了从中央到地方的各级管理机构，同时相应的管理制度也在逐步健全。农村社会养老保险制度初步在广大农村地区建立起来。
4.衰退整顿阶段（1998～2002年）。自90年代中期之后， 银行利率的连续下降，导致政府难以继续履行承诺的农村养老保险的个人账户的利息。为了养老保险基金的正常运行，个人账户的资金利息的利率也持续下降，也导致了投保人无法得到以前的承诺收益。在内外环境的影响下，收益的持续下降导致大部分的农村地区参保人对养老保险产生了不信任感，退保人数也持续下降，部分地区的农村养老保险工作陷入了停滞甚至倒退的状态。到这个时间为止，我国农村养老保险制度已经经过了长达20多年的探索期。 （二）新型农村社会养老保险制度的产生与发展
新型农村社会养老保险制度，俗称“新农保”，它的产生和发展也经历了以下几个方面：
1.地方试点阶段（2003～2008年）。2003年，党的十六大提出，有条件的地方要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。此后中央在关于新农村建设的决定和构建社会主义和谐社会的决定中又多次提出， 要探索建立适合中国国情的农村社会保障制度。
2006年初，劳动和社会保障部决定在北京、山东等省市的8个县市区正式开
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始进行新型农村社会养老保险制度建设试点工作。新型农村社会养老保险政策中关于养老资金来源规定养老金由个人缴费、集体补助和政府补贴三个方面,其中个人缴费占主体。各级地方政府和集体应对新型农村养老保险的投保人进行一定的补贴。随着经济发展水平的提高，还应该加大对农村社会养老保险工作的支持和投入力度。建立新型农村社会养老保险制度是全面构建小康社会的必然要求，符合当前中国农村经济发展水平和农村实际状况。
2.中央试点阶段（2009～）。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则,加强健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度。从2009年开始，全国有10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点。这是国家首次明确表明开始由国家承担农村老年人的养老责任， 也是千千万万中国农村居民历史上首次享受到有国家财政补贴的养老生活。
在中央试点后，各地依照实际情况全面逐步开展新农保工作。 （三）新农保与老农保的区别 新农保政策解读：
年满16周岁（不含在校学生），为参加城镇职工基本养老保险的农村覆盖范围 居民，自愿参保 筹资方式 个人缴费 各地可根据实际情况增设缴费档次，由参保人自主选择缴费档次； 有条件的村集体应该对参保人给予补助，补助标准由村民委员会召开集体补助 村民会议民主确定；估计其它经济组织、社会公益组织、个人为参保人提供缴费资助。 地方政府对参保人缴费给予的补贴标准不低于30元/人/年，对选择较政府补贴 高档次标准缴费的，给予适当的鼓励；对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴全部或部分最低标准的养老保险费 个人缴费，集体补助，地方政府补贴，全部计入个人账户；个人账户个人账户 储额依照中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息 实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合 个人缴费标准目前设置为每年100、200、300、400、500元五个档次， 4