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第一章 导论
一、
公共管理与公共管理学的概念
1、公共管理：公共管理是80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种学科相关知识和方法所形成的一个知识框架。
2、公共管理学：公共管理学是公共行政学的一个分支学科，是以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何管理、管理关系以及发展规律的学问。无论从研究对象、研究焦点，还是研究方法上看，公共管理学并不是对公共行政学的否定，而是对公共行政学的积极发展。公共管理学是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。公共管理学的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地执行公共政策、提供公共物品和提高公共管理绩效。公共性是公共管理学的基本范畴，公共部门、公共行政、公共政策、公共服务、公共治理、公共事务、公共物品等构成公共管理学的基本概念范畴体系。 二、公共管理与公共行政的联系与区别
1、联系： 目前国际学术界主流观点认为，
公共管理作为一种独立的范式还没有出现，公共管理是公共行政的一个分支学派。公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策执行的理论派别。
公共管理是80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种学科相关知识和方法所形成的一个知识框架。
2、公共管理与公共行政的差别是明显的。
第一，公共行政更加重视目标的设计，而公共管理更加重视目标的运作；
第二，公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，而公共管理更加强调管理的、经济的手段； 第三，公共行政更加关注过程、程序以及内部取向，而公共管理更加关注结果、责任以及外部取向。 三、公共产品的概念与特征
公共产品，也称为公共商品、公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。这些特征，再加上其规模效益大、初始投资大的特点，使得私人企业或市场不愿提供、难以提供，只能由政府或其他公共部门提供。
公共产品，按是否同时具有非竞争性和非排他性分为纯公共产品（如国防、公共安全、环境保护等）和准公共产品（介于纯公共产品和私人产品间，如道路、交通、能源、通信、教育、广播电视、社会保障等）。按是否具有形状分为有形公共产品（如公共设施）和无形公共产品（如政策服务）。 四、公共部门管理与私部门管理的区别
第一，政治权威与经济权威
公共管理在本质上是国家政府的活动，不可避免地包括政治权威（公权力）的作用，具有强制性。私部门管理行使的权威是市场的权威或经济的权威，非制度与法律所授予。
第二，多元（主体）制衡与自主性
公共管理是在民主宪政的框架下进行的，处于各种政治力量相互作用的环境中，公共管理的自主性受到影响。私部门管理，虽然也受到各种权威以及政治环境的影响，但有相对充分的管理自主权。
第三，公共利益与私人利益
政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。公共管理将公共利益作为自己行动的出发点，保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。私部门往往是个人利益最大化的追求者，当然不能损害社会中其他人的权益和利益。
第四，法的支配与意思（契约）自治（引自张成福《公共管理学》
政府部门在法律规定的范围内，受到法的支配。私领域管理，更多遵循的是契约自由和意思自治，其内部管理和外部交易活动完全可以按自己的意思而为之。
第五，政府（垄断、依赖、非排他、服务动机）与市场（竞争、自由、排他、利润导向）
政府与市场是现代社会的两大控制体系。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。
第六，多元（主体利益）理性与经济理性
在利益和价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和选择。 私部门管理，大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。
五、公共治理的概念和善治的标准
1、一般来说，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。公共治理的实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。
2、90年代后，世界银行提出了“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。 六、公共管理学的产生
1、背景
（1）学科背景：纵观公共行政研究的发展过程，经历了政治与行政二分法、行政原则、公共行政即政治学、公共行政即管理学四个阶段。
第一阶段：政治与行政二分法。古德诺、怀特等。 第二阶段：行政原则。魏劳毕的PDSDCORB原则。
第三阶段：公共行政即政治学。回归政治学的民主价值、公民参与、多元政体、社会正义、法治等规范取向，以致于“有公共而无行政”。（宪政主义）
第四阶段：公共行政即管理学。转向管理，将公共行政等同于一般的管理，以致于“有管理而无公共”。（管理主义）
（2）时代背景：
第一，政府规模的扩大，政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。
第二，经济因素与财政压力。
第三，社会问题与政府不可治理性的增加。
第四，新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。（抨击福利国家，政府失灵比市场更为严重，亲市场、反国家）
2、标志： 1991年，美国召开了第一次全国公共管理学术研讨会，被看作是公共管理学作为一个新的分支学科产生的标志。1993年，波齐曼整理和出版了此次研讨会所形成的论文集《公共管理：艺术的现状》，被看作是公共管理学派的宣言。
第二章 公共管理的理论发展
一、 公共行政理论的演进
1、初创
（1）威尔逊的“政治—行政”二分法
著作：《行政学研究》
理论：威尔逊明确地提出要建立一门独立的公共行政管理科学。
威尔逊《行政学研究》（曾定名为《行政须知》，后改为《政府的艺术》）一文篇幅不长，但包含丰富的公共行政管理思想：
第一，公共行政管理学研究的必要性；第二，公共行政管理学的目标和任务； 第三，公共行政管理的实质； 第四，公共行政管理学研究的历史渊源； 第五，公共行政管理学研究方法论； 第六，公共人事行政管理思想； 第七，公共行政监督思想。
威尔逊首开对公共行政管理学进行科学研究之先河，因而被称为公共行政管理学鼻祖，是当之无愧的。 （2）韦伯的官僚制理论
韦伯的官僚制理论是基于对由不同权威结构决定的组织类型分析而提出和建立的。
韦伯认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，在权威制度下，下级把上级发布的命令看作是合法的。据此，他区分了“神秘化组织”、“传统组织”和“合理—合法化组织”等三种不同的组织形式。“神秘化组织”中行使权威的方式是基于领导者的个人人格即所谓“超凡魅力”，具有个人崇拜、迷信的特点，带有感情色彩，非理性。“传统组织”中命令和权威的基础是先例和惯例，具有世袭性、绝对性的特点，效率较差。“合理—合法化组织”中权威行使的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系，被韦伯称为“理想的官僚制”。
韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，官僚制具有以下基本特征：
（1）合理的分工。（2）层级节制的权力体系。（3）依照规程办事的运作机制。（4）形式正规的决策文书。
（5）组织管理的非人格化。（6）适应工作需要的专业培训机制。（7）合理合法的人事行政制度。
韦伯认为，官僚制具有巨大的优越性：严密性、合理性、稳定性和普适性。
但他也认为，官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事。
从公共行政管理学的角度看，韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治—行政二分法是一致的。
政治领域（政策制定）与行政领域（政策执行）之间的区分，是一种在公共行政管理过程中积极摈弃非理性（政治因素）干扰的努力，它重视公共行政管理应具有独立的地位，在公共行政管理的独立自主的前提下，将职业化、专业技能和功绩制的价值观等理性标准引入公共行政管理过程，追求公共行政管理的客观化、科学化和理性化。
两者都认同，公共行政的完善，取决于从行政公务中积极排除政治性因素。公共行政管理的高效运作，依靠来自客观实际的可靠性法规的技术应用，采取一套逻辑的、严格的和机械的行为方式。
（3）泰罗的科学管理理论
泰罗针对当时劳动效率增长缓慢、工人缺乏积极性等问题，要长期调查研究基础上主张实施新的科学化的管理方法和制度，向管理要效率。为提高劳动生产率，泰罗推行“科学管理”，包括实行预先计划、用科学方法挑选工人、对工人进行科学教育和培训、采用标准化、实行工作定额、管理部门和工人保持友好合作关系等。泰罗倡导的科学管理理论最终形成了一场波及整个西方工商企业管理界的科学管理运动。
泰罗的科学管理理论不仅与威尔逊的政治—行政二分法具有内在的结合点，而且也与韦伯的官僚制理论具有相通的精神气质。
一方面，科学管理理论彻底改变了此前管理的非专业化和个性化特征，建立了专业化和普遍化的管理原则和方法。 另一方面，科学管理原理在追求“最佳工作方法”、管理标准化和程序化、管理权威和结构的建立以及强调等级控制等方面，与理性官僚制相一致的。
2、建构:公共行政理论初创时期，对传统公共管理的研究只是政府管理理论中的一部分，还不够全面、不成系统。 20世纪二三十年代对公共行政理论的建构，是怀特的系统化公共行政学理论、古利克和厄威克的科学化公共行政原则以及福莱特的动态化公共行政理论等环节逐步完成的。
（1）怀特的系统化公共行政学理论
怀特首次将公共行政学思想系统化、理论化，使之成为一门比较完整的学科体系。1926年出版《行政学导论》（又称《行政学概论》，世界上第一本公共行政学教科书），提出了建立公共行政学理论体系的四个基本假定。
第一，行政具有共性，“行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体相同”；
第二，管理是公共行政学的实践基础，“行政之研究应始自管理之基础，而不宜始自法律之依据”；
第三，公共行政是科学，是实践的技术，即“行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端重要”；
第四，公共行政十分重要，“行政业已成为，且将继续为现代政府问题之中心” 。
在这四个基本假定基础上，怀特从行政学的研究对象与范围、行政环境、行政组织、行政协调、人事行政管理、行政伦理、行政法规以及行政监督等诸方面对公共行政学的基本理论框架进行了系统的建构。 此外，怀特在论及公共行政与各方面关系上谈到公共行政与平民组织需长期合作；在论及中央集权时提出运用发展观点看待其限度规定问题。
（2）古利克和厄威克的科学化公共行政原则
①、怀特开创性地提出了一个系统化公共行政学理论框架，而古利克和厄威克则大大地充实了公共行政学理论体系。
古利克将科学方法应用于行政问题研究。在他看来，对行政进行科学研究的目的在于发现“行政原则”或永远不变的“行政规则”，以解决实际的行政问题。
古利克把行政机关所具有的职能总结为POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。 ②、厄威克一直致力于探求更为广泛的公共行政原则，并建立专门的行政管理学的知识体系。 厄威克提出对行政组织的管理具有普遍适用性的公共行政原则： 目标原则、人员与组织结构相适应原则、一人管理原则、专业参谋和一般参谋共存原则、授权原则、责权相符原则、明确性原则、控制幅度原则。
（3）福莱特的动态化公共行政理论
福莱特一改之前忽视对行政管理中人及其行为因素对行政管理效率所具有的影响，从人的角度，运用心理学的研究方法对人的问题在行政管理中的重要性进行了探讨。
作为最早系统深入研究行政管理中人的问题的学者，福莱特感受到人类群体生活对人行为的影响，重视群体内人际关系的协调，认为协调是管理的核心。为了做好协调工作，应遵守“交互联系”原则、直接接触原则、早期进行原则、连续过程原则。
福莱特在权威问题上，提出了“情境规律”。认为人都是很敏感的，只有在环境的逻辑和事实的需要下，才肯接受权威。权威的运用应纯粹根据情境需要来进行，不能滥用。她反对“最终权威”和权威大小的说法。
福莱特重视对包含在人际关系中的基本动机的分析，对人在所处组织群体中的种种反应的分析。他主张，在一个民主的社会里，管理的首要任务是创造一种环境和形势，使人们自愿地、主动地给予合作，建立一种“伙伴关系”。 由于当时心理学还是新学科，福莱特在行政管理和一般管理中的许多主张也受到各种各样的批评，但她的研究为人们提供了一种动态的行政管理理论，在正统的行政管理理论和行为主义行政管理理论之间作了沟通，起着桥梁的作用，成为其间的过渡人物。
3、转型:20世纪40年代正统的公共行政学逐渐受到批评，促使传统公共行政理论向现代公共行政理论的转型，是公共行政学家赫伯特·A·西蒙和德怀特·沃尔多。
（1）、西蒙的批评和公共政策学派的出现 ①、西蒙对传统公共行政学理论的批判
首先是从所谓的“行政原则”进行的。西蒙认为，所谓的“行政原则”并非真正的科学原则，只能被称为“行政谚语”；只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则。
其次是从政治—行政二分法进行的。在学术研究上严格区分事实与价值因素是现代行为主义社会科学家在研究方法上的基本主张。
在行政学研究中，西蒙以事实与价值的区分为其方法论的出发点，认为，从决策与执行的观点来区分政治与行政不妥当，因为行政也必须作决策。西蒙认为政策问题和行政问题的区分与价值—事实的区分有着密切关系。政策问题中，价值因素占重要地位，反映的是立法人员的主观价值；而在行政问题中，事实因素占重要地位，反映的是社会价值。
西蒙的这种区分，目的在于区分政策问题与行政问题的性质，从而确定行政学或行政行为的研究对象。 ②、公共政策学派的兴起
西蒙从行为主义出发，以“决策”基本概念来研究公共行政学，认为决策活动是行政活动的典型活动，行政组织目标的实现程度取决于管理者对其下属决策的影响程度，行政效率的高低要看行政组织中每一个人决策的理性程度。
西蒙使对行政研究从对制度、结构等的静态研究转向对决策过程的动态研究。自从提出决策研究途径以来，公共行政学界日渐正视决策的重要性。用公共政策来取代公共行政，以公共政策为主导的公共行政研究潮流已成为当代公共行政学的主流。
（2）、沃尔多的批评和新公共行政学的出现 ①、沃尔多对传统公共行政学理论的批判 从三个方面进行批判：
第一，沃尔多认为，传统行政学的政治—行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的。在他看来，政治—行政二分法，一方面试图通过使民选官员负责制定政策而行政人员去执行政策来解释民主制与官僚制之间的冲突，另一方面试图解决价值问题（政治确定价值并为行政设定目标）。政治与行政应合作而不是分离。
第二，沃尔多批评了传统行政学的组织范式。
传统组织理论所规定的一般组织形式和组织过程很难适应具体情境或不断变化的环境。传统行政学忽视了组织的非理性的方面和非正式的方面。如韦伯的官僚制组织过分强调功能方面，忽视情感方面。
第三，沃尔多反对传统行政学家过于重视效率的做法。认为效率概念本身充满着道德含义，由技术效率转变为社会效率。
②、新公共行政学的兴起
所谓“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学”而言的，它是西方行政学界为了回应20世纪60年代末70年代初以美国为代表的西方国家连续出现的一系列社会、经济与政治危机和此起彼伏的政府改革呼声，特别是传统公共行政理论面临的严峻挑战而形成的一个运用全新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论流派。与传统的公共行政理论不同，新公共行政学不仅认为公共行政学应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。主要代表人物是沃尔多和弗雷德里克森。
新公共行政学包括以下基本内容：
第一、对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会效率。 第二、对社会公平价值观的提倡。经济与效率固然是公共行政的价值目标之一，但不能以牺牲社会的平等来强调效率与节约。
第三、对传统“政治—行政”二分法的突破。政治决策过程是一种对各种权力、价值、利益进行交换或分配的过程。公共行政研究应用更加广阔的视野、用开放的系统观念来各种相关社会问题。