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国外社会救助的经验和中国社会救助的未来
发展
冮树革 比约恩?古斯塔夫森
? 2012-10-19 21:08:48 来源：《经济社会体制比较》(京)2007年4期
作者简介：比约恩?古斯塔夫森，瑞典
冮树革，北京市社会科学院社会学研究所副研究员。
比约恩?古斯塔夫森（Bj rn Gustafsson），瑞典哥德堡大学社会工作系教授、德国劳动研究所研究员。
内容提要：建立和完善社会救助制度，是解决贫困人口生活问题的重要举措，是实现社会团结和公平正义的重要切入点。世界各国在各自的历史发展中形成了各具特色的运行模式和制度安排。本文在研究欧洲部分国家社会救助理论和实践的基础上，结合探究中国社会救助制度建设的历史经验，对中国社会救助的原则、理念和发展模式进行了思考，提出中国社会救助制度模式应当具有公平性、效率性、流动性和发展性等功能特质。
关 键 词：社会救助 劳动力市场 社会政策 中国模式
从1990年代初，作为社会救助制度核心的城市最低生活保障在全国陆续建立以来，至今中国的社会救助制度已经走过了10多年的发展历程，为缓解贫困、保障民生和实现社会公平发挥了重要的作用。目前，中国的社会救助制度在城市
得到不断完善，正在向更加广大的农村地区扩展。这标志着中国社会救助制度的建设进入了新的发展阶段，面临着提高救助功效、完善现行制度和实现体制机制创新的任务。因此，从国内外经济社会体制比较的视角出发，有利于进一步明晰中国社会救助制度发展的未来取向，形成具有中国特色的社会救助模式。
一、社会救助的国际经验以及国外社会救助制度的主要特征
由于政治制度以及经济发展水平等诸多因素的影响，社会救助制度在国际上被引进社会生活的时间以及在社会救助的立法、救助标准、社会救助实施等方面也多有不同。但是，社会救助作为一种重要的社会政策和制度安排却具有某些超越社会制度和意识形态的共有功能和目标，这就是，国家要帮助生活困难的人，为他们提供生存的最后一道安全网。在长期的历史发展中，世界上的许多国家都陆续建立了社会救助制度，并且在反贫困的过程中形成了各具特色的社会救助模式和实践经验。
1. 社会救助历来是应对贫困和失业问题的重要制度安排和社会政策
从社会救助制度发展的历史视野看，社会救助历来是反贫困的重要社会政策。特别是在早期工业化国家，社会救助制度作为一项重要的社会政策和制度很早就得以建立。从国外社会救助制度的历史发展看，贫困和失业问题的存在是现代社会救助制度的两个重要催生力量，社会救助都是由于贫困问题催生并且伴随消除贫困的努力而逐步完善的，其目标就在于为遇到各种自然和社会打击而陷入生存危机的人们提供救助保证其基本的生存条件。
在现代社会中，社会救助制度作为反贫困的一项重要举措和制度安排，更加
普遍地受到国际的重视。通过社会救助来保障个体的生存权利和人类尊严，从而达到救济贫困、实现社会团结、促进社会公平，这些成为社会救助的重要出发点和制度建设的社会目标，特别在经济转型和社会变革的历史时期，社会救助制度的政治重要性在日益增长，成为社会救助制度的重要社会功能。
2. 采取中央集权和地方分权不同的社会救助管理模式
社会救助的分配绩效和社会救助模式所采取的中央集权化程度存在显著的关系，但是由于各国实际情况不同，国际上采取了中央集权和地方分权不同的社会救助管理模式。
在瑞典，绝大多数的社会救助支出资金来源于地方当局，虽然社会救助是公民的一项普遍权利，但是，社会救助的管理是在地方层面上进行的。社会救助的资格条件由中央政府决定，但是其解释权和社会救助金的发放却由地方当局进行。虽然存在国家建议的社会救助标准，但是，实际的救助标准在不同的地区存在很大差异。
在奥地利，社会救助单纯为地方的责任，社会救助资格条件和救助水平在各地多有不同，总体而言，没有统一的程序，而对社会救助申请者的救助也是高度自行决定的。
在德国，社会救助的资金来源中75％来自地方当局而另外的25％来自中央政府，而政策制定的权责在于联邦政府，地方当局负责执行。
在芬兰，社会救助是在中央政府制定的关于社会救助对象资格条件的一般政
策方针内由地方当局进行管理。自1990年代以来，日益增长的失业压力导致许多社会救助的模式化和标准化的规章遭到取消，同时，地方政府在社会救助上有更大的自行决定权，社会救助待遇也呈现日益增长的多样化。而社会救助的水平也是在全国范围内根据生活成本的不同设定了两个地理区域类别（Katja H?lsch and Margit Kraus）。
3. 注重社会救助的实施与实行积极的劳动力市场政策相结合
实现社会救助与劳动力市场政策的有机结合是保证社会救助制度效率的关键，也是保持社会救助对象流动性以更好地发挥社会救助的救助功能的重要方面，因此，国际上在设计社会救助的制度安排上，都注重实现社会救助政策与其他的经济社会政策特别是劳动力市场政策的契合。
针对瑞典劳动力市场的条件，瑞典的劳动力市场政策一贯强调积极的措施。就积极的劳动力市场政策措施而言，很重要的是劳动力市场的培训，而一些培训的对象集中在25岁以下的成年人和没有劳动能力的人。
在德国，社会救助制度和劳动力市场政策的结合经常被认为是不充分的。社会救助的主要关注点特别集中在社会救助金的水平上，特别是对那些有几个孩子的家庭，社会救助可能使他们失去工作的积极性。因而，对于社会救助的申领者，除非由于健康、年龄等原因外，都被要求接受工作，对于有劳动能力的社会救助申领者而言，如果他们不接受所提供的工作或者不努力寻找工作，社会救助金至少可能被削减25％。德国社会救助制度改革讨论的核心问题就是社会救助制度与工具测量型的失业保险的结合问题，这项改革已得到批准且正在开展当中。