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对建立和完善行政执法与刑事司法衔接机制的实践与思考
摘 要：建立和完善行政执法与刑事司法衔接工作机制是近年来各级行政执法机关和刑事司法机关不断探索的课题。笔者结合工商行政管理实践中出现的、亟待解决的主要问题，对当前情况下工商行政管理机关应当如何着力加强此项工作谈几点粗浅的看法。 关键词：行政执法刑事司法衔接机制
行政执法是指行政执法机关依据法律、法规的规定，对特定人或特定事项予以处置的具体行政行为。刑事司法是指国家司法机关及其工作人员依照法定职权和法定程序，具体运用法律处理刑事案件的专门活动。两者都是对具体案件的处理，但在主体和性质上存在着本质区别。然而在实践中，两者常常紧密联系，出现执法对象竟合、互相过渡的情况。因此有必要建立科学合理的衔接机制，保证涉嫌犯罪案件及时移送，维护法律的统一实施。 一、行政执法与刑事司法衔接机制概述
行政执法与刑事司法衔接工作机制(下称“衔接机制”)的提出源于整顿和规范市场经济秩序工作实践的经验总结。2001年4月，国务院在《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中规定：“行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索，必须及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门……”。其后，国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对行政执法机关如何移送违法犯罪案件，公安机关如何审查立案涉嫌犯罪案件线索作出了较为具体的规定，并规定上述活动应当依法接受人民检察院监督。最高人
民检察院于同年通过了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，规定了检察机关办理行政执法机关移送案件的工作方法。2004年3月，最高人民检察院、全国“整规办”、公安部在总结经验基础上，会签了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，以确保衔接机制长效运行，促进行政执法与刑事司法的有效衔接。2006年，上述部门又在此基础上联合颁发了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，进一步具体规定了衔接机制的各项工作。与此同时，各地检察机关也积极主动联系公安机关、行政执法机关，通过会签意见、会议纪要等多种形式，对衔接机制进行了初步探索。应当说，这一系列决定、规定、意见是当前行政执法机关与刑事司法机关办案的结合点。是衔接机制运行的法律基础，也为检察机关监督行政执法活动提供了法律依据。
二、行政执法与刑事司法衔接机制运作中存在的问题及思考 (一) 行政机关移送案件数量较少，“以罚代刑”普遍存在 事实上，由于行政执法机关人员有限等诸多因素影响，被行政执法机关查处的仅是违法行为中的小部分，受到刑事制裁者少之又少。导致这个问题的原因是多方面的，既有主观的也有客观的：一是部分行政执法机关无主动移送案件的意识。一方面，行政执法机关在行政处罚时掌握较大自由裁量权，体现了一种权威，不愿轻易将这种权力让渡。并且行政处罚往往采取罚款的方式，罚款数额与其自身工作成绩紧密相关。另一方面，行政执法机关对应予追究刑
事责任的立案标准不甚熟悉，往往忽视了对是否构成犯罪进行审查。二是部分行政执法人员出于个人利益而阻碍、隐瞒，故意不移送司法机关处理。
(二) 部分成员单位不按规定落实衔接机制
主要表现为：一是部分行政执法机关不主动移送案件。二是部分行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件后，不按规定及时报检察院备案，错失侦查监督、立案监督的良机。三是部分行政执法机关对查处的涉嫌犯罪案件不按规定通报。四是公安机关对于行政执法机关移送的部分涉嫌犯罪案件没有快立快查，未能充分体现衔接机制的作用。
如前文所述，行政执法机关不愿让渡执法权力、不愿受其他单位“干涉”是原因之一。此外，部分行政执法人员思想认识水平有限，不能从大局考虑问题，未充分认识到衔接机制的重大意义，仅仅从自身部门、岗位角度出发，认为行政执法机关在衔接机制中较多承担义务，增加了工作内容、加大了工作量，却没有给原有工作带来“方便”，带有一定抵触情绪或消极情绪，也是原因之一。但笔者认为，最核心的问题是衔接机制的法律位阶较低，缺乏保障实施机制。从中央到地方多以成员单位联合签发会议纪要、文件的方式建立衔接机制，基本上都是行政性质，缺乏司法属性，对行政机关根本不具有强制力，同时也没有规定行政机关违反规定或怠于履行的法律责任，自然难以引起行政机关的高度重视和积极参与，实施效果难免大打折扣。
(三) 部门信息封锁、割据，信息沟通渠道不畅
行政执法机关查处案件的情况并不及时充分向外界公开，仅当事人和执法主体知情。笔者此处所指“知情”是指对案情、当事人、证据结构等基本内容充分了解和知晓，不包括道听途说和新闻报道式的宣传。检察机关只能通过行政执法机关通报和接受控告、举报等途径了解到案件，后者仅是个别情况，若前者不通报查处情况，检察机关就根本无从知晓，无法对其进行监督，谈不上“要求立案”、“要求移送”。
三、建立和完善行政执法与刑事司法衔接机制的建议
从长远来讲，完善行政执法与刑事司法衔接机制的立法，建立行政执法机关与刑事司法机关信息共享平台等措施是解决问题最为理想的手段。当前，应当从以下几方面着手，提高行政执法机关的积极性和主动性，加大刑事司法机关的监督力度。 (一) 建立联席会议制度
定期召开不同范围、不同层次的联席会议，统一认识，共同研究执法中遇到的新情况、新问题，协调解决重大疑难问题。各成员单位每半年召开一次联席会议。通过会议，制订统一的法律文书格式，明确规定在查办移送案件时如何进行规范协作和使用法律文书；针对行政执法机关认定的违法所得数额和公安机关侦查认定的违法所得数额不一致等问题进行研讨，确立涉嫌违法犯罪案件的移送、备案、联合督办等方案。 (二) 建立信息共享机制
行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的，需要报送检察机关备案；行政执法机关、公安机关、检察机关对一段时期内破坏社会主义市场经济秩序违法犯罪活动的规律、特点和趋势的研究结果，实行相互通报；定期或不定期联合开展专题调研活动，研究制定预防和打击经济犯罪的措施，规范市场经济秩序。 (三) 建立提前介入制度
行政执法机关在查处行政违法案件时发现可能涉嫌犯罪的，可以邀请公安机关派员提前介入案件的调查，共同研讨是否达到刑事追诉的标准；公安机关认为涉嫌犯罪的，可以视情况提前介入，引导行政执法机关调查取证，就证据的固定和保全等问题提供咨询意见；公安机关立案侦查涉嫌犯罪案件时，行政执法机关应当给予必要的配合与支持。对可能涉及犯罪的重大事件，在相关职能部门调查处理的同时，要通知检察院及时介入，防止证据灭失。通过提前介入培养行政执法机关的刑事诉讼证据意识、引导公安机关开展侦查。
(四) 建立情况通报制度
各成员单位相互通报案件查处情况。对行政执法机关查处的行政违法案件、移送涉嫌犯罪案件情况，公安机关立案侦查情况，检察院立案监督、审查批捕、审查起诉情况，实行每季度通报。 (作者单位：陕西省安康市工商局汉滨分局) 责任编辑：吴 凡