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学习《行政机关公务员处分条例》
主讲人：宋世明 法学博士、国家行政学院教授
2006年1月1号《公务员法》全面实施，公务员法是一部框架法，他要落到实处，还需要出台一系列的配套法规。《行政机关公务员处分条例》是其中最重要的一个配套法规之一。今天和大家一道来学习行政机关公务员行政处分条例。行政机关公务员行政处分条例我学习了之后最大的一个感觉就是该条例全面规定了行政机关公务员的纪律与责任。
今天这个专题跟大家一道讨论三个问题：第一，违纪行为的构成要件；第二，处分的种类、程序和法律后果；第三，七大类违纪行为。这个专题的最重要的目的用一句话来概括就是让各位行政机关的公务员明确自己的行为误区。
导言： “全心全意为人民服务，接受人民监督”
第一项义务那就是“全心全意为人民服务，接受人民监督”。既然要接受人民监督，就包括《行政机关公务员处分条例》当中规定的各项纪律责任。当然大家对美国宪法之父麦迪逊的一句话也不陌生，美国宪法之父麦迪逊是这样说的：如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制。行政机关的公务员是普普通通的人，他不是天使，所以说需要方方面面的监督约束举止。
（一）公务员承担的四种责任类型
1、道义责任——源于社会公德约束力
第一，是道义责任。所谓的道义责任是源于社会的公德力，是源于社会公德的约束力。现行法律并没有规定一般老百姓包养情妇有何种否定性的法律后果，但是你只要是行政机关的公务员，根据处分条例，你必须承担一定的否定性的法律后果，这就是道义责任。一般老百姓可以见死不救，如果他见死不救也只能在道德上加以谴责，但是行政机关的公务员以及所有的公务员他不能见死不救。
云南省源木县原民政局的局长坐在公车上碰到一个临产孕妇，孕妇的丈夫请求他搭他一段车送到最近的医院，这个原民政局的局长振振有词的说公车不能私用，所以没让这个孕妇搭他的车。公车不能私用是对的，但是在特定的情况下，这个民政局的局长这个行为他带来了一个不可挽回的后果，所以有关部门撤除原云南省源木县民政局局长的一切的职务。这就是道义责任，道义责任源于社会公德的约束力。《公务员法》当中有一句话我记得比较清楚，
那就是“莫恪守职业道德，模范遵守社会公德，公务员是一般的老百姓，但公务员又是不一般的老百姓”。
2、纪律责任——源于组织的约束力，由处分决定机关对违纪行为进行追究
第二种责任叫纪律责任，所谓的纪律责任他是源于组织的约束力，由处分决定机关对违纪行为进行追究。这个纪律责任实际上也是一种行政法律责任，换一句话说，行政机关的行政法律责任就是他的纪律责任，他源于组织的约束力，由处分决定机关对违纪行为进行追究。 3、法律责任——源于国家法律强制力，由国家司法机关予以追究
大家可能会问，纪律责任是不是也是一种法律责任？对，纪律责任属于一种特殊的法律责任。因为纪律责任和法律责任之间还有点根本的区别，法律责任是源于国家法律强制力，由国家司法机关予以追究，这叫法律责任。
纪律责任，行政机关的纪律责任虽然也是由《行政机关公务员处分条例》来规定的，条例也属于法律。但是这种纪律责任是由处分决定机关而不是由国家司法机关来追究的。
何为处分决定机关？根据《行政机关公务员处分条例》，即行政机关的任免机关与检查机关。
4、政治责任——“闲在家中坐，祸从天上来”
道义责任、纪律责任、法律责任，这还有第四种责任，就叫政治责任。所谓的政治责任，是只有领导成员在承担的责任，那就叫政治责任。所谓的政治责任，是领导成员源于政治义务，以政治道德为基础，而承担的非过错性、间接性、连带性的责任。一般经过本人申请。公务员主管部门和任免机关审批。
简单的把政治责任概括为一句话。所谓的政治责任就是“闲在家中坐，祸从天上来”的责任，就叫政治责任。
大家可以回想下，我们原环保局局长是因为什么引咎辞职的呢？是因为松花江污染，松花江污染肯定直接原因不是我们原环保局的局长。但是没有办法，环保局的局长他是公务员当中的领导成员。“闲在家中坐，祸从天上来”，这种责任就叫政治责任。
承担政治责任的方式是两种方式：一是引咎辞职，二是责令辞职。
政治责任是只有公务员才承担的责任，所有的公务员都应该承担三种责任：一是道义责任；二是纪律责任；三是法律责任。唯有公务员当中的领导成员承担四种责任，四减三剩一，这个一就是只有公务员才能承担的政治责任。
政治责任非常重要，对推动中国的民主和法制具有至关重要的作用。但是很可惜，《行政机关公务员处分条例》，他不是规定公务员的政治责任的，他只是规定行政机关公务员的
纪律责任的。
（二）《行政机关公务员处分条例》出台的三个目的
《行政机关公务员处分条例》当中有个处分，所谓的处分，就是行政机关公务员的处分，就是行政机关公务员的一种纪律责任形式。
根据《行政机关公务员处分条例》第二条，他是这么说的：行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令。应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。
简而言之，《行政机关公务员处分条例》出台有三大目的：第一，严肃行政机关纪律；第二，规范行政机关公务员的行为；第三，保证行政机关及其公务员依法履行职责。 1、严肃行政机关纪律
三大目的之一，严肃行政机关纪律。在《行政机关公务员处分条例》出台之前，凡是已经判刑的就不再给予处分；但是根据《行政机关公务员处分条例》，只要公务员依法被判处刑罚的，一律给予开除处分。这是严肃行政机关纪律的一个最重要体现。
另外一个方面，大家如果仔细阅读《行政机关公务员处分条例》，你还会发现第二点，辞职的，免职的，被罢免的公务员究竟接受不接受处分。根据《行政机关公务员处分条例》，要依法给予处分。
还有一个比较敏感的问题，某公务员在退休之前已经做了一些违纪行为，但是行政处分机关没有发现，这个公务员最后退休了，那么这个已经退休的公务员是不是再给他处分呢？根据《行政机关公务员处分条例》，他是这样规定的，一般来说，该公务员退休之后就不再给他处分。但是，如果依法应该给这位公务员降低、撤职、开除处分的，那么即使他退休了之后，一定要依法给他这三种类型当中之一的一种处分。这就意味着，虽然违纪行为是他在退休之前做的，现在他已经退休了，但是只要他该得到降低、撤职、开除这三种处分当中的任何一种，那么也应该依法给予处分。处分的直接结果那就是降低甚至取消他退休之后的待遇。大家可要知道，中国公务员的养老金那可是没有专门的社会保险，你如果已经退休了之后，应该得到开除，后来行政处分机关追加了这种开除这种处分；那么，这已经犯过错误的，现在已经退休的，在家颐养天年的公务员，那可就没有更多的条件颐养天年了；因为连养老金都成了问题。这就叫严肃行政机关公务员，严肃行政机关纪律。 2、规范行政机关公务员行为
《行政机关处分条例》的第二大目的，就叫规范行政机关公务员的行为。简单的说，他划定了公务员的行为禁区。在本讲座当中，我把它概括为七大类型的行为禁区。保证行政机关公务员依法履行职责，行政机关的职能归根结底是由行政机关的公务员来履行的。
3、保证行政机关及其公务员依法履行职责
《行政机关处分条例》的第三大目的，就是保证行政机关及其公务员依法履行职责。 这里面有一个问题，大家可能要问，根据《公务员法》，公务员的范围包括七大类型机关的公务员，为什么单单出台一部《行政机关公务员处分条例》？
根据《公务员法》，公务员的范围跟1993年的《国家公务员大型条例》相比，范围的确是扩大了。包括七大类型机关的工作人员，比如说，他包括党的机关、人大机关、政府机关、政协机关，法院、检查院的机关，民主党派，工商联机关多工作人员;为什么单单出台一部《行政机关公务员处分条例》呢?
基本的解释有两条：
第一，行政权力最强大，最持续，最具渗透性。行政机关的公务员在整个公务员队伍当中他占绝大部分，大概占到60%以上；所以有效地约束行政权力，有效地约束行政机关的公务员对加强整个公务员的监督举止至关重要，可以说他发挥了一个决定性的作用。这是第一个解释。
第二个解释，这是由立法的惯性使然。什么叫立法的惯性呢？《行政机关公务员处分条例》是2007年4月4号国务院第一百七十三次常务会议通过的；这个行政机关的公务员处分条例于2007年6月1号开始实施。那么，这部《行政机关公务员处分条例》是哪年开始起草的呢？1997年《国家行政机关公务员处分（草案）》已经开始起草了。三年之后，也就是2000年的时候，《国家《行政机关公务员处分条例》（送审稿）》，所谓送到国务院进行审议的送审稿已经提交上去了。大家可要知道，2000的时候中国的《公务员法》还没有开始起草；2005年的时候，《公务员法》出台。换一句话说，行政机关公务员处分这个草案的起草过程跟公务员法的起草过程他基本上是一个并行的过程；而且，《行政机关公务员处分条例》他起草的时间比《公务员法》起草的时间更长；换句话说，《行政机关公务员处分条例》先起草，从1997年才开始起草的；《公务员法》在哪年起草的呢，我记得是从2002年的3月份，也就是5年之后才开始起草的；简单的说，《国家行政机关公务员处分》的草案以前已经有个良好的基础。所以现在优先把《行政机关公务员处分条例》把他制定出来，可以说是发乎天道，顺乎自然；他可以是顺势而发。
﹒一、违纪行为的构成要件
第一部分内容：违纪行为的构成要件。本讲座的重心目的就是一个：要让公务员明确自己的行为禁区。