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乡镇政府负债的调查和思考
乡镇政府负债已成为目前我国经济社会转型期面临的一个突出政治经济问题，因此，解决乡镇负债问题事关我国农村经济乃至国民经济持续、快速发展及社会稳定，是进一步化解“三农”难题的必然要求，是构建社会主义和谐社会的重要体现。为了摸清农村乡镇负债情况，最近，我市组织县市审计机关对辖区内乡镇2007年度政府负债形成规模及成因进行了专项审计调查，审计抽查了56个乡镇，抽查面为42.11%。从审计调查情况看，我市大部分乡镇政府负债情况严重，且负债金额呈不断增长趋势，严重影响了农村经济发展、政治稳定，成为“三农”问题的重要诱因。
一、我市乡镇政府负债现状 （一）乡镇政府负债规模
抽查的56个乡镇，2007年末负债总额为124611.81万元，占负债总额的55.85%。其中负债额在10000万元以上的乡镇有2个，负债额最高的为19656万元；在5000万元以上至10000万元以下的乡镇有6个；在1000万元以上至5000万元以下的乡镇有16个；在1000万元以下的乡镇有25个；没有负债的乡镇仅有7个。
（二）乡镇政府负债资金来源
从抽查的56个乡镇政府负债情况看，乡镇负债资金来源主要有：借款67315.87万元,占年末负债总额的54.02%；集资18544.07万元，占年末负债总额的14.88%；其他（包括拖欠工资款、工程
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款等）38751.87万元，占负债总额的31.10%。
（三）乡镇政府负债资金投向
抽查的56个乡镇的政府负债资金主要用于：基建支出59615.16万元，占年末负债总额的47.84%；补助经费支出19919.39万元，占年末负债总额的15.99%；其他支出30965.50万元，占年末负债总额的24.85%。
从乡镇政府负债的状况看，主要存在以下几个特征： 一是我市乡镇政府负债呈面广特性。全市133个乡镇中116个乡镇有负债，负债面达87.22%，部分县市乡镇政府负债面为100%。从负债的趋势看，大部分县市乡镇政府负债均呈上升趋势，个别县乡镇负债上升幅度高达50.19%，乡镇负债问题已经相当普遍和严重。
二是基本建设成为乡镇负债的主体。调查发现，基本建设负债，占年末负债总额的51.25%。其中政府建房7742.36万元、占年末负债总额的3.47%，学校建房20222.78万元、占年末负债总额的9.06%，其他部门建房2425.74万元、占年末负债总额的1.09%，交通道路49094.07万元、占年末负债总额的22.00%，自来水工程4987.38万元、占年末负债总额的2.24%，其他基建29873.46万元、占年末负债总额的13.39%。
三是乡镇政府借款渠道多样化。乡镇政府负债资金来源中，借款占负债来源的主要部分，其渠道呈多样化的状况。主要有：乡镇政府向上级部门借款占负债总额的15.44%；银行金融机构借
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款占年末负债总额的23.53%；企业借款占负债总额的11.24%；村(居)集体组织借款占负债总额的1.42%；学校借款占负债总额的0.39%；集资（包括个人借款）占负债总额的13.88%；其他占年末负债总额的5.34%。从上述借款来源看，向企业、村(居)组织、学校借款，占用了发展资金，加剧了资金紧张；向个人集资（或个人借款），集资利率较高，月利率在0.58%-1.8%之间，按保守的平均利率测算，年支付利息达4000多万元，加大了偿债压力。
二、乡镇政府负债面临的突出问题 （一）举债兴建工程现象普遍
调查发现，近几年来随着城乡一体化建设的推进，城镇交通道路、校舍改建、自来水工程等基础设施建设步伐不断加快，乡镇政府负债建设也急剧扩张。调查发现，个别县市乡镇举债用于各项基建支出总额占乡镇政府负债总额的62.14%。个别乡镇基建支出占政府负债总额的86.02%。一些乡镇超财力或无资金来源保障情况下，负债搞建设，个别地方政府办公大楼工程超预算、超计划投资，形成负债。
（二）乡镇政府负债资金弥补行政事业经费不足情况较为严重
调查发现，一些乡镇体制返还财力已不能保障正常的工作运转，出现了政府负债资金弥补解决行政事业经费不足的问题。截止2007年末，全市乡镇政府负债资金弥补解决行政事业经费不足达33613.15万元，占年末负债总额的15.07%。从审计调查情况看，
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政府负债资金弥补行政、事业经费不足的情况相当普遍。
（三）乡镇政府负债隐性化趋势明显
调查发现，近年来由于县级政府城市建设发展进一步推进，乡镇向上级财政等部门借款越来越难，而法律又不允许乡镇政府向银行直接举债的情况下，各乡镇政府逐渐由直接借贷转为间接借贷。其形式主要有：一是通过组建基础设施投资公司或园区开发投资公司等搭建筹资平台。设立各种政府性的投融资公司，由公司出面筹资，银行根据上述公司所拥有的政府信用来提供信贷的，形成乡镇政府的隐性债务；二是“曲线融资”。由于法律不允许乡镇政府向银行直接借款，乡镇只有通过政府工作人员个人或辖区内企业出面向银行融资后，再借给乡镇；三是一些基建工程拖欠工程款，使显性债务隐性化。
（四）偿债能力较弱
调查发现，近几年来随着农村税费改革的不断深入，乡镇收入渠道越来越少，而社会事业发展需求和刚性支出不断增加，政府偿债能力也越来越弱。从调查情况看，全市已建立偿债计划的乡镇有24个，仅占全市负债乡镇的20.69%；大部分乡镇把偿债的希望放在土地经营收益上，并过高地估计偿债能力，随着土地资源的减少和国家宏观调控力度增强, 乡镇政府依靠土地出让收入偿还债务并维持乡镇财政收支平衡能力减弱，加上受银根抽紧政策影响和负债还款压力增强，乡镇政府的财政风险也进一步加大。
三、原因分析
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