发布时间 : 星期一 文章中国基层行政争议解决机制的经验研究更新完毕开始阅读bf9b9f2fcfc789eb172dc8a5
上访者来说，上访是一个由肇事者来处理肇事者的怪圈。要突破这个怪圈，要靠运气，靠某位高官的批示。但这种运气万人不遇。因此，就诞生出了一种可?被称之为“踩线不越线”的“问题化”技术——在向政府诉苦的同时运用有节制的“闹事”的手段，边缘性地触响秩序的警铃，有分寸地扰乱正常的生活，以危及安定团结的信号来唤醒官员们解决问题的诚意。这种手段是一把双刃之剑：它既可能很管用，但也可能带来灭顶之灾（参见应星、晋军，2000）。被报刊称之为“依法维权”典范的高铁钢在情急之中屡屡使出了这把双刃剑：2004年，他先是春节前后开车在市委和公安局门口停了16天示威，而后又开车轻微地撞了正在召开元宵庆典的主席台，最后把车开到了省会，在省召开“两会”期间将自己的材料雪片式散?给代表们。此举终于赢来了市委书记一句话：“无条件停访息诉！”正是这句话带来了高铁钢维权的初步成果：他的案子就此被撤消，他获得了国家赔偿。但这个胜利并不是法律的胜利，而是高铁钢意志的胜利，甚至是运气的胜利。
现在我们可以引用一位识者精要的论述来为“中国式维权”作一总结了：
“什么是中国式维权？?中国式维权?意味着遭受骄横权力侵害的公民需要穷尽所有法定的救济途径，奔波于各类不同层级的行政、司法机关之间，默默忍受其间所受的羞辱、冷漠、刁难以及一次又一次希望破灭之后的锥心痛苦，再以常人未有?勇气与破釜沉舟的决心一次又一次以常规与非常规手段求助于最高层级的权力机关；接着便是漫长等待——等待有良知的新闻媒体的披露与声援，等待有高度政治责任感的领导人做出坚决有力的批示，等待富有责任心与执行力的权力部门将领导批示贯彻到底……。中国式维权是典型的高成本维权。为了维护自己的合法权益，力量微薄的公民必须耗费惊人的时间、金钱、精力，承受其沉重的直接成本与机会成本；在某些极端的情况下，他们还必须将人身自由、人格尊严、肉体损伤甚至于生命计入维权成本。中国式维权是典型的高风险维权。即使意志坚决的公民不计成?地付出一切，维权成功的概率仍然可能微乎其微；在这种维权模式下，成功似乎成了极富偶然性的小概率事件。”（毛飞，2004）
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3．个案之三：穿梭在上访与诉讼之间
如果说我们在张立广那里看到的是一个准“法律人”的形象（尽管他也有面对法律的无奈感），在高铁钢那里看到的是一个“上访者”的形象（尽管他也偶尔用过法律的武器）的话，那么，我们在山东省临河县国棉厂教育处职工李秋祥这里，看到的就是一个不断穿梭在法律与上访之间的形象。李秋祥为了维护厂内下岗职工的权益而上访，因为上访而被收容，因为不服信访收容而提起诉讼，为了立案成功而上访，在个人打行政官司的同时又带领下岗职工打劳动争议官司……在这些循环往复的运动中，这是怎样一个斗争者呢？
（1）健全工会与依法上访
临河县国棉厂曾经是临河县最大的国有企业。李秋祥自1970年开始在该厂工作。在文革期间，曾因公开发表“要认真、全面、深刻地总结文化大革命的严重教训”等言论，以现行反革命罪被判三年强制劳动。文革后经过多年上访后获得彻底平反。李秋祥是一个喜欢独立思考的人，具有相当的政治理论水平，在工人中有一定的威望。1999年，和许多国有企业一样，国棉厂开始改制。该年4月8日，经过职工代表大会的讨论，通过了《临河棉纺厂职工分流安置方案》。但厂方在未经职工代表大会讨论的情况下对上述《方案》进行了重大修
改，于2001年10月开始实施新方案。与原有方案相比，新方案大大降低了对下岗职工的补偿标准。为了反对新方案的实施，李秋祥作为职工推举的上访代表在2001年12月至2002年1月间到省、地、市总工会上访近十余次。1在企业改制期间，原厂工会近乎瘫痪。但李秋祥和其他职工代表在省总工会的上访有了初步结果。省总工会同意了他们成立工会并进行工会选举的要求。一切好象正朝着工人们所预望的方向发展。但就在即将进行新工会选举的时候，厂方向鲁西市信访局提交了一份“关于建议对李秋祥信访收容的情况报告”。第二天（2002年1月17日），李秋祥即被诓到市公安局，随后被押送到安平县公安局。李秋祥的父亲因儿子二度入狱，遭受了极大的精神打击，在他被关押期间离开了人?。李秋祥在朋友和妻子的担保下，获准许回家料理丧事。此后，鲁西市信访局同意不再继续收容他。但无论是信访局，还是公安局，从来都没有向李秋祥出具任何法律文书。“用批准机关领导的话来说，?信访（收容）具有很大的随意性?。”2
李秋祥从看守所出来后曾经求助过工会系统，因为他曾把工会看作是职工的第二家庭。而且，他最初也正是为健全工厂工会组织而上访的。但是他遭到了冷遇。个中的原由，由一位同情他的知情者告诉了他：“你的追求虽是法律范围内的，一旦与既得利益者发生冲突，这就不为他们所容了，宪法和法律就不起作用了，不能保护你了。工会如果真的成了职工维权的组织，不是由单个人、由乌合之众而是通过工会组织给企业、给政府出难题，这个局面难以控制怎么办？”3
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由此，李秋祥明白了此路不通。怎么办？在他看来，还有两条路。其中一条路是上访。但他对上访之路是这样评价的：
“上访就是坐汽车或坐火车到比鲁西信访局高一级或最高级机关，象可怜兮兮之乞丐那样掉几滴眼泪，力求感动上帝。上帝是可以感动的，但需愚公移山之精神，就是毛泽东同志在“老三篇”生动描绘的那个著名愚公及儿子及孙子及子子孙孙之挖山不止之顽强精神。让信访局纠正信访局之错误，不能说与虎谋皮，但将是一艰难曲折之过程，要付出巨大精力和时间，很有可能陷入上下级之间踢皮球之泥潭中去，而如果其间不出现一个?青天?，除了浪费只有一次的宝贵生命，什么问题也解决不了。这是一方面。另一方面，鲁西市委、市政府指令信访局抓我之最终目的，就是为了阻挡临棉健全工会之进程，扼杀临棉职工维护合法权益之工人运动。此时我如果因个人冤屈而踏上茫茫上访之路，把主要精力用在了个人之恩怨上，就无暇顾及职工权益，不正上了他们的当了吗？结论：上访之路不可走。”1
（2）信访收容与行政诉讼
这样，李秋祥就只剩下另一条路了，即向法院提起行政诉讼，在继续维护临棉职工合法权益的同时，状告鲁西市委、市政府信访局非法限制公民人身自由。他在全面权衡以后，于2002年春节后同时开始准备为个人打行政官司和为下岗职工打劳动争议官司。
我们从李秋祥上面那一大段自白可以清楚地看到他在选择救济方式的思考过程。作为一个曾经不只一次亲历过上访的人来说，李秋祥深知上访的辛酸和无奈。这次他决定不用上访而是采用诉讼的方式，并不是他幡然醒悟，突然意识到司法是权利救济的正道，而是从策略上考虑的结果。其一，他是被信访局收容的，他再找信访局去上访，这等于是期望内部自纠，其效果想必不如求助于法院。其二，他需要留在本地继续为职工的合法利益而斗争。故
此，他才决定同时打行政官司和劳动官司。
2002年3月11日，李秋祥向临河县政府递上了自己的起诉状，作为被告的还有鲁西市政府、临河县公安局和安平县?安局。根据《行政诉讼法》第42条的规定：“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”十天过去了，法院没有任何反应。2当李秋祥去向法院要个说法时，法院领导给出的理由是，“被告有鲁西市人民政府张市长，我怎么能够把张市长叫来。”3法院采取的第二个战术就是推。当临河县法院受不了李秋祥的紧追不放时，就开始把皮球踢向中院，让李秋祥去找中院受理。但当李秋祥和律师来到鲁西市中院时，立案庭表示此案不属于中院受理的范围。李秋祥再次找临河县法院时，该院的说法一如其旧?4月15日，李秋祥又到鲁西中院。中院在指出临河法院应当受理的同时，为李秋祥出具了一份便函。李秋祥带着便函到临河县法院的时候，临河县法院的反应是以立案庭的名义回信一封。李秋祥这时的角色好象已经不再是寻求救济的当事人，而变成了两个官僚机构运送公文的信使。他一而再、再而三的辛苦奔波于临河与鲁西之间，却始终立不上案。
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（3）纠缠于上访与诉讼之间：以立案问题为重点
我们在张立广所代理的五龙乡一案中看到，许多所谓复杂的大案立不上案，并非法?因素，而是法律之外的政治因素决定的。李秋祥在立案上遇到的问题，表面上看是两个法院之间相互推诿的官僚作风使然，实际上关键的障碍仍在于政治因素。我们在调查中得知，由于李秋祥维护下岗职工权益的举动被当时鲁西市领导认定是对安定团结的破坏，因此，李秋祥被信访收容是由在市委副秘书长主持的专题会议上决定的。而且，因为收容李秋祥于法无据，而他在当地群众中又很有影响，因此，领导们才在会上决定由与临河县相邻的安平县公安局来执行收容。象信访收容当地“名人”李秋祥这样政治性极强的案子，无论是临河县法院，还是鲁西市法院，都?不敢碰的。这样的问题在本地是难以得到解决的。因此，当初不愿“坐汽车或坐火车到比鲁西信访局高一级或最高级机关，象可怜兮兮之乞丐那样掉几滴眼泪，力求感动上帝”的李秋祥最后不得不再次求助于上访。4月26日李秋祥来到最高人民法院上访。最高人民法院立案庭给他开具了一张内容中性的便笺，但这种例行公函对基层一般并不具有影响力。这次上访象他以往的多次上访一样又是无果而终了。我们后来通过与中院法官的访谈，知悉了原委。最高人民法院曾有这样的内部指示，对于社会转型时期发生的一些具有社会敏感性的案件，法院一般以不予受理为宜；而信访收容案件就属于这类不宜受理的案件，即使受理也不宜判原告胜诉。
那么，是不是就再无出路了呢？无论是政府还是法院，都远不是铁板一块。我们在张立广的故事中曾经看到，他是如何利用法院的立审分立制度来立案的。我们现在在李秋祥这里又可以看到他对机构空隙的利用。他在临河和鲁西均拒不立案的情况下，转向安平县法院提起了诉讼。安平县是具体收容他的地方，诉安平县公安局理应由安平县法院来接案；更重要的是，安平县似乎并不清楚李球祥事件的政治背景，因此，这才可以就事论事。正是这个策略，还有运气，使李秋祥终于立上了案。
作为一个特别强调在法律轨道内行事的人，李秋祥并不排斥上访这种人治色彩的救济渠道；作为一个理想主义者，他并不拒绝在交错运用各种救济方式上的实用主义原则。
当然，无论是他为个人打的行政诉讼，还是为下岗职工打的民事诉讼，最后都失败了。不过，这种失败与他的策略无关，也与他的运气无关。
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三．“行政诉讼的政治学”与公民救济行动中的二重理性
在我们绘制公民救济行动的坐标图时，行政诉讼与涉法信访被假设为理论上对立的两极。行政诉讼所代表的一极是规范性与外部性，涉法信访所代表的另一极是情境性与内部性。这样说来，司法运作的逻辑就应该在根本上有别于行政运作的逻辑。但是，从我们所研究的三个个案却发现，这两种逻辑有着同构性。
无论是在张立广所代理的五谷乡案件中，还是在高铁钢案件中，还是李秋祥案件中，我们都看到了立案的艰难。在五谷乡案件中，因为顾及到其他乡民可能的攀比，县委对该案进行了直接的干预，使案件难以进入法院程序。在高铁钢案件中，因为地方关系网的作用，他根本无从启动翻案的程序。而在李秋祥案件中，由于此案的政治性，无论是最高人民法院的内部指示，还是当地政府对李秋祥在政治上的鼓动性的警惕，都使此案进入司法程序困难重重。《行政诉讼法》第42条关于立案条件的规定是清晰的，无论是受理五谷乡案件的基层法院，还是受理李秋祥案件的基层法院，对于第42条的文字都不存在疑问。但法院考虑是否立案的时候，不仅仅要考察原告的起诉是否符合法律规定的形式要件，更要考虑立案带来的社会后果。我们把它称之为“立案的政治学”。1因为法院要考虑的不仅是个案的公平正义，更要考虑当地的安定团结；法官判案不但要注重法律效果，还要注重社会效果?
立案的政治学模糊了“规范性救济”机制和“情境性（状况性）救济”机制之间的界限。在这里，我们实际上面对着一个困境：一方面，形式主义的“规范性救济”机制在话语层面获得了自己的胜利，这种胜利通过立法体现了出来；另一方面，中国社会的具体情境在很大程度上又消解了“规范性救济”机制。首先，“规范性救济”机制的开启常常需要借助于“情境性（状况性）救济”机制的运作，也就是说，许多时候，尽管原告完全符合《行政诉讼法》立案的形式标准，但他们若不借助于法律之外的因素，包括通过越级上访或集体上访等形式对案件受?法院所形成的压力，他们就没有办法达到成功立案的目的。其次，即使原告通过“情境性救济”机制开启了“规范性救济”机制，我们可以预期的是，法院做出的仍然是非常情景化的、个人化的“情境性”判决。也就是说，法官在这类案件中更多的是情境化的考虑，比如当地的安定团结、原告胜诉的示范效应等等，而不是实现公平正义这种规范性的追求。最后，在案件执行中，我们在调查中也发现，当作为被告的政府胜诉的时候，如果需要执行原告的财产，法院总是能够迅速、及时地满足政府的要求；而当原告胜诉，需要执行被告（政府）的财产或者要求政府返还?当征收的公民个人财产的时候，我们就会遇到执行难的问题。也就是说，立案难、胜诉难、执行难是这些“社会转型时期发生的一些具有社会敏感性”案件的必然后果。因为立法上建构出来的形式主义的“规范性救济”在法院所处的“情境化”空间中几乎被架空。由于安定团结目标的至上性，由于民众尤其是广大农民对同类平等的追求，所以，我们就可以看到中国司法运作中贯彻着一种福柯（1999：105）所说的“侧面效果原则”，即法院在考虑敏感案件是否立案及如何判案时，意在对当事者之外的人造成最强烈的效果，使有类似遭遇的其他人不敢或不愿蜂拥到法院来起诉。而这就会产生一种偏离中心的强化效果方式，从而导致一种矛盾，即往往最不重要的考虑因素反而是原告。
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