发布时间 : 星期日 文章行政法典型案例2更新完毕开始阅读bec47eeccc22bcd126ff0c94
47．党政机关联合下发的文件是否具有行政处罚设定权
案例 李某是某县干部。李某在原工作单位某农场四队建有住宅一处（面积586m2）。1987年5月，李某以其长子（19岁学生）名义在该农场四队又口头申请宅基地一处（830m2），建围墙圈占，但一直未建房，后又将该宅基地使用证的户主李某私自涂改为次子。
1987年8月，李又以本人在场部工作，家住四队路远为由口头向场主管领导申请（经同意）在场部居民区再取得土地使用宅基地一处（829m2），并于1988年9月补办了用地手续。在领取土地使用证时，又变更土地使用人为其长子，于1990年底建成住房，由长子居住。某县土地管理局依据《土地管理法》第四十六条规定和某省党委（1990）二十二号文件批转的省纪检委、省人民政府土地管理局、监察局等四部门联合下发的《关于严肃查公党政干部违纪建私房的堑行规定》（以下简称《暂行规定》），对李某作出下述处罚决定：一、收回李某长子名义在农场四队所占用的829m2土地并拆除所建围墙；二、对李某骗取批准，现为长子使用的场部829m2宅基地的行为处以1200元罚款。李某不服向人民法院提起诉讼。
李某认为，自己取得的几处宅基地都是经过申请后批准的，并都
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领取了土地使用证，是符合法律规定的。县土地管理局的处罚依据是党政机关联合下发的《暂行规定》，其不具有行政处罚的设定权，因此该处罚是于法无据，请求法院予以撤销。
人民法院审理后认为，原告采取欺骗手段获得两处宅基地，事实清楚，证据充分，被告应当依据《土地管理法》对原告作出处罚决定。但被告依党政机关联合下发的《暂行规定》对原告作出处罚决定是不正确的，不符合《行政处罚法》的有关规定。因此，人民法院判决撤销被告对原告作出的原处罚决定，责成被告严格依照《土地管理法》的有关规定对李某的违法行为重新作出处罚决定。
点评 《行政处罚法》第十四条规定：除法律、行政法规、地方性法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。其他规范性文件主要包括：无法律或地方性法规制定权的国家权力机关制定的规范性文件，无行政法规或规章制定权的行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，军事机关、审判机关、检察机关的规范性文件，社会团体、行业组织章程，政党的文件等。上述规范性文件因其性质不能设定公民、组织的义务，因此不得设定行政处罚，但这些规范性文件可以在上一层法律规范赋予的自由裁量权范围内，对行政处罚的种类、幅度作出具体化规定。
在现实生活中其他规范性文件数量最多，使用频率也最高，因此“罚随口出”、“自立章罚”、“处罚满天飞”的现象比较严重，为此《行政处罚法》规定其他规范性文件不得设定行政处罚。因此，在实践中适用其他规范性文件时，必须注意其效力及适用问题，并可从以下几
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个方面来把握：①其他规范性文件的制定依据是宪法、法律、法规、规章，其效力低于这些法律文件；②其他规范性文件内容上不能与作为其制定依据的上述法律文件相悖，否则无效，不能作为行政机关作出行政决定的依据；③符合法律规定的其他规范文件可视为是法律的具体化，在适用到具体行政案件中可以充分体现灵活性，行政机关可以此作为行政行为的依据。
本案中，党政机关联合下发的《暂行规定》属其他规范性文件，不属规章，无权设定行政处罚。因为有权制定规章的机关是国务院各部委或省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市人民政府。而《暂行规定》是以某省党委（1990）二十二号文件批转的某省纪检委会同省政府土地管理局、监察局等四部门联合下发的。由此可见，《暂行规定》不能成为行政处罚的依据。另外《土地管理法》第四十六条第二款规定：“国家机关工作人员利用职权，未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或没收在非法占用的土地上所建的房屋，并由其所在单位或上级机关给予行政处分。”该条并未规定罚款的行政处罚。而《暂行规定》中增设罚款，与《土地管理法》相抵触，因而是无效的。
综上所述，被告依《暂行规定》给予原告罚款处罚是于法无据，因此法院作出的判决是完全正确的。
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60．对民间纠纷已达成调解协议能否再予处罚
案例 原告丁某与其邻居李某长期不和，1995年12月2日下午，双方因住房公用部分的使用权发生争执，并诉诸于武力。在揪扯过程中，李某踢了丁某胸部及腹部，丁某随手拾—块砖头击中李某头部。后经群众劝解平息了纷争。经过医院检查，丁某头部、胸部及右手腕软组织处有挫伤，李某头部有0.4厘米及1.5厘米长的伤口两处，伤口缝合7天后拆线并局部愈合。12月11日，两人所在辖区的派出所民警召集双方当事人、双方单位代表、居委会干部以及房屋管理员开了一个调解会，在教育双方分清责任的基础上达成协议，明确双方在睦邻关系原则下，各自承担相应的责任，不得再与对方进行纠缠；李某的医药费及误工费由丁某赔偿，丁某的医药费自理。双方当事人对调解均无异议，但调解结束后并未在调解记录上签名，也未制作调解协议书。第二天，主持调解的民警拟写了治安案件处理报告，报告中写明的调解过程、调解结果，最后注明调解会的参与人共同商定，李某身体状况若日后再有变化，依照科学诊断与此次伤情有关时依法再行追究丁某责任。对此报告，派出所所长批示同意。12月17日，民警向丁某转交了李某提交的药费单据和单位出具的误工工资证明，丁某按照单据及证明付109元赔偿款，李某接受后并无异议。1996年1月12日李某因心脏病住院治疗，2月10日死亡，医院的死亡诊断书
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