发布时间 : 星期五 文章赴云南、贵州省整顿规范矿产资源更新完毕开始阅读b92c441ab7360b4c2e3f64da
赴云南、贵州省“整顿规范矿产资源
开发秩序”调查报告
国土资源部咨询研究中心 法规咨询部
摘要：在国务院和国土资源主管部门相关文件的规范下，整顿和规范矿产资源开发秩序工作正处于逐步深入推进中：按照突出重点，分步推进的原则，整顿和规范矿产资源开发秩序工作取得了阶段性成果。对违法违规开采行为进行全面的排查和处理；对勘查项目进行了全面清理；清查矿政管理公务员违法违纪行为；矿产资源开发秩序的整顿与规范同时展开并互为促进，整顿为规范创造环境，规范为整顿深入开展提供依据。但仍然存在许多亟待解决的问题，发展很不平衡；矿产资源开发秩序的“乱”“散”虽得到初步遏制，但仍然存在；矿产资源勘查开发环境有待进一步改善；矿产资源勘查开发秩序的规范仅仅是处于探索研究的开始。
关于矿产资源整合。云南省在这方面工作开展较早，针对不同的资源及开发现状，分别采取不同的方式进行资源整合，并形成了以下几种模式：国有资产整体划转——锡资源整合的“个旧模式”；委托加工——铜资源整合的“迪庆模式”；赎买退出、引进战略投资者——铅锌资源整合的“兰坪模式”，并初见成效，提出了有益的启示；
关于政府“掌控”矿业权。究竟如何规范政府在矿产资源开发及管理中的地位和作用，是整顿规范的重要课题。当前，全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作正逐步深入，并将逐步转向以规范为中心展开。对政府掌控、经营矿业权及一些地方成立矿业权储备交易机构等，是否可行，主管部门应该有一个明确态度和规范性意见，这关系到矿业权市场建设和矿业繁荣的一个核心问题；
关于加强法规体系建设。当前在法规建设中一些值得研究的方面：一些地方没有严格依《矿产资源法》办事；《矿产资源法》及相关行政法规修改完善或某些行政法规的制订进程滞后；法规建设要遵循自然规律、经济规律和市场规律；
关于矿业税费制度的改革和完善。建立和完善矿业税费体系，是整顿和规范矿产资源勘查开发秩序急需解决的问题之一。要改革矿产资源有偿使用制度；正确区分矿产资源有偿开采和矿业权有偿取得；
关于构建“和谐矿山”。矿山是社会的组成细胞，矿山的社会环境稳定是构建和谐社会的重要组成部分。云南省云南磷化集团有限公司，借矿产资源整合之机，着力解决在矿山开发过程中形成的资源、环境、经济、社会诸多矛盾，创造一个比较和谐的矿山发展环境，并取得了初步成效。宣传好的典型，正面推进建设“和谐矿山”的举措具有现实和长远意义；
关于组建小矿山企业自律的“矿业协会”。贵州省都匀市牛角塘矿区“矿业协会”在矿产资源开发秩序整顿和日常管理中起到了政府矿政管理部门达不到的积极作用。建议推广在小矿山企业集中的矿区设立矿业协会，对提高业主自律精神，构建和谐的矿山环境，巩固整顿成果，提高资源管理水平，降低行政管理成本，维护开发秩序长效稳定等方面都有现实和长远的积极意义； 关于地勘单位改革。地勘单位队伍属地化以来，各地积极推进改革，并取得不同程度的进展。地勘单位必须坚持改革方向；处理好地方公益性地质调查队伍组建相关关系；加强对国有地勘单位改革的指导和支持。
围绕国土资源部今年工作要点，按照咨询研究中心的部署，由余养力、曹树培、张兴组成调研组，于2006年5月16日至30日，对云南、贵州两省进行以贯彻国发〔2005〕28号文（《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》）为重心的调研。调研组分别听取了两省国土资源厅和部分市、县国土资源局的情况介绍，召开了地勘部门和矿山企业座谈会，考察了部分国有大型和民营矿山企业。现将有关情况报告如下：
一、两省贯彻28号文的基本情况
云、贵两省地处我国西南，经济发展相对滞后，但矿产资源十分丰富且工作程度较低，潜力
巨大，矿产资源开发对两省经济发展起着十分重要的支撑作用。
28号文颁布后，两省领导及国土资源主管部门高度重视并按国土资源部的具体部署要求认真贯彻，共同的特点是：成立了以省政府主要领导为首的领导小组；成立了专门的工作机构，承办日常工作；广泛深入地开展动员、学习、宣传活动，提高认识，统一思想；制定了总体实施方案和各阶段的工作计划；根据各自实际提出具体而明确的“整顿和规范”的目标，以治乱为重点，全面清理勘查许可证和采矿许可证；全面清理各地制定的涉及矿产资源管理文件和规定；全面清查和纠正开发管理中的各种违法、违规行为；查处国家机关及工作人员直接参与或变相参与矿产资源勘查、开发行为；严格探矿权采矿权管理，集中解决矿山布局不合理问题，优化矿产资源配置。在国务院和国土资源主管部门相关文件的规范下，整顿和规范矿产资源开发秩序工作正处于逐步深入推进中。
（一）按照突出重点，分步推进的原则，整顿和规范矿产资源开发秩序工作取得了阶段性成果，主要表现为：
1.对违法违规开采行为进行全面的排查和处理。云南省已清理出无证非法采矿行为2240起，取缔非法采矿点2545个，追缴矿产资源补偿费11.8万元，处以罚款278万元，注销采矿许可证89个，给予行政处罚1661人，追究刑事责任67人；贵州省初步统计立案查处：无证开采292起，以采代探11起，越界开采157起，非法转让采矿权54起，取缔无证开采矿山（点）4500起，收缴罚款1560万元，吊销采矿许可证7个，受党政纪处分24人，追究刑事责任48人。严厉打击了破坏资源、破坏环境的非法采矿行为，初步整治了采矿秩序“乱”的现象。
2.对勘查项目进行了全面清理。云南省现全省设置有效探矿权2824个，登记面积达全省国土面积的16.5%。在清理中查处圈占地盘、以采代探、炒作矿业权383起，其中无证勘查313起，以采代探35起，非法转让矿业权35起；贵州省也查处违法违规探矿权509个，已吊销勘查许可证2个。
3.清查矿政管理公务员违法违纪行为。两省均对矿产资源开发管理中徇私舞弊、失职渎职、公职人员参与或变相参与办矿的行为进行初步清查。云南省现已查处41人参与办矿、入股分红；州、县、乡国土资源部门有12人因徇私舞弊、失职渎职分别受到刑事或行政处分。贵州省已查明参与办矿的国家机关工作人员、国有企业负责人371人，其中县处级干部7人，科以下干部152人，国有企业负责人159人。初步净化了执法管理队伍的纯洁性，为整顿与规范矿业开发秩序创造了基础条件。
4.矿产资源开发秩序的整顿与规范同时展开并互为促进，整顿为规范创造环境，规范为整顿深入开展提供依据。两省都在考虑、探索：如何规范“两权”的审批，规范权限及申报审批程序，严把“入口关”；如何推进矿产资源的整合、结构调整及优化布局；如何规范矿业权市场建设，探索矿产资源有偿使用制度的运行方式及管理方式；如何强化矿产资源勘查开发规划，合理实行分级分类管理；如何加强矿山生态环境管理；如何加强推进地质勘查运行机制的理顺和地勘单位的改革；如何提高依法行政水平和有效管理等等问题。有的已经在探索实践运行之中，如云南省国土资源厅为规范“两权”审批管理，对已批探矿权按“六条原则”“十个不批”的要求进行逐个甄别；同时已经起草了“云南省矿业权市场管理办法”、“云南省矿产资源有偿使用费征收管理办法”、“云南省探矿权、采矿权管理办法”、“矿山环境恢复保证金制度”等规范性文件，并已在征求意见之中；贵州省也已起草一批类似的规定和办法。各地都认识到只有做好“规范”，才能达到长治长效，避免反复整顿，不论各项规定内容是否与有关法规有不符之处等，但行为是主动积极的，也是各地在今后继续整顿和规范工作中的重点。
（二）矿产资源开发秩序整顿与规范虽取得阶段性成效，但仍然存在许多亟待解决的问题，有的还涉及较深层次的问题，主要表现：
1.发展很不平衡。在省与省、省与市县、矿产资源主管部门与相关协调部门、管理部门与相对人之间，对矿产资源开发秩序整顿和规范的重要性、必要性的认识，贯彻的积极性、主动性、措施与力度，取得的效果等方面都不同程度地存在差距；
2.矿产资源开发秩序的“乱”“散”虽得到初步遏制，但依然不同程度地存在无证开采、乱采乱挖等破坏资源和生态环境等违法违规现象，并随着整顿与规范工作的发展而变化着其存在方式，
给管理带来了新的难度。
3.矿产资源勘查开发环境有待进一步改善。一些地方以加强调控能力，进行矿产资源整合为由，违法违规确定“两权”设置的限制条件，增加不合理的收费项目，增加审批事项和环节，以致侵犯投资人和矿业权人合法权益事件时有发生，擅自处理探矿权采矿权的现象依然存在。
4.矿产资源勘查开发秩序的规范应是整顿的落脚点，但前面所述的各项内容如何依法规范，则仅仅是处于探索研究的开始。特别是当前在矿政管理的理论体系、法规政策体系、宏观调控体系、税费体系、矿业权市场运行规则体系尚未完善，以及各方面对一些法规政策的理解或地区经济、社会、资源条件差异的情况下，各省（区、市）制订矿产资源管理规范性文件将造成困难，一些不符合法规精神的“创新”规范性要求必将出现，这对矿产资源统一管理、宏观调控将构成挑战，如不及时统一规范也可能产生“八仙过海”的新的矛盾和“乱”相。
二、整顿与规范中几个问题的探讨 国发〔2005〕28号文中明确提出：“到2007年底全面完成整顿和规范任务”“基本建立规范的矿产资源开发秩序”，调研中我们认为有如下几个问题值得重视、研究和探讨，这对完成整顿和规范任务具有直接影响、作用。
（一）关于矿产资源整合
各省在贯彻国办发〔2005〕28号文中对“矿产资源整合”都已有不同程度的实践，我们认为云南省在这方面工作开展较早并对一些老大难矿山的矿产资源进行了成功的整合，他们的实践可以为矿产资源整顿工作提供一定的借鉴。
1.云南省矿产资源整合概况 根据原则，针对不同的资源及开发现状，分别采取不同的方式进行资源整合，并形成了以下几种模式:（1）国有资产整体划转——锡资源整合的“个旧模式”；（2）委托加工——铜资源整合的“迪庆模式”；（3）赎买退出、引进战略投资者——铅锌资源整合的“兰坪模式”。并初见成效：加强了矿产资源管理；优势资源向优势企业集中；优化了资源配置；加快实现经济增长方式的转变；协调了国家、地方、企业和人民群众的利益关系，促进经济社会和谐发展；抑制了重复投资和重复建设。
2.对矿产资源整合的几点认识 （1）矿产资源整合的内涵
在一定的范围内，根据矿产资源及开发综合状况，在政府矿产资源主管部门宏观调控指导下，按自然规律、经济规律和市场规则要求，在确定需要实施资源整合的区域内，现有矿山企业间采用收购、参股及其他方式，实现矿业权的兼并，资源优化配置，进而实施各种要素重组，从宏观上达到矿山合理布局、经济增长方式转变之目的的系统工作。
（2）从云南省资源整合的实践中得到的启示
①要遵循自然规律、经济规律、市场规则，确立正确的指导思想，整合原则，确立整顿目标和精心设计方案。
②矿产资源整合要与区域经济社会发展相结合，把解决当前矿产资源开发秩序的“乱”“散”与长远的矿产资源统一管理、统一规划，合理利用，环境保护，有效调控相结合。
③矿产资源整合的主体是企业，常态下具体运作应是企业间依法、依市场规则运作；政府是矿产资源所有者和管理者，政府在市场中处于管理、调控和服务的地位，但政府和执法部门不要经营矿业权，以收费为目的。因此，矿产资源整合中必须运用法律的、经济的、行政的手段实施引导、调控和服务。国土资源部门要对矿山进行综合评估，合理规划，正确引导，依法处置。
④合理配置各方利益。需要实施矿产资源整合的矿山，一般的都是开发秩序“乱”的地方，其最重要的原因就是各方利益的矛盾，这包括：中央与地方、政府与政府、政府与企业、企业与企业、企业与资源所在地的居民间利益冲突。理顺并合理配置、解决这些矛盾是实现矿产资源整合的难点和重点，尤其是要处理好矿山企业与资源所在地政府和居民间的利益，促进经济欠发达的贫困山区群众的生产和生活，维护稳定和谐。
⑤政府重视和支持是关键。矿产资源整合矿山所在地各级政府的大局意识和有力的支持是顺利实施矿产资源整合并取得成功的关键，尤其是后者。
（3）应加强矿产资源管理。（详见附件一）
（二）关于政府“掌控”矿业权
政府“掌控”矿业权，已是治理、整顿和规范矿产资源开发秩序的热门话题，也是利益分配格局的深层次问题，究竟如何规范政府在矿产资源开发及管理中的地位和作用，是整顿规范的重要课题。
近几年，矿业权有偿出让市场运作产生的效果，特别是经济效益，已引起政府的高度重视和极大的兴趣。随着矿产勘查投资“热”的发展，政府对矿产资源配置权和矿业权的掌控力度在不断加强，形式也在不断变化和发展，已从过去随机现象发展到常态化、制度化阶段。
从政府掌控矿业权趋势显现至今，相关部门、单位，专家学者对此认识分歧和实际运行中各种矛盾的产生一直没有停止过，仁者见仁，智者见智，各有各的道理。现在形成政府部门强化掌控力度扩大范围，地勘单位想方设法“维权控权”，企业也已行动起来“圈矿地”控权，各方都围绕着控制矿业权而进行博弈，最根本的问题是经济利益问题。这也是矿业权市场“乱”的深层原因。
当前，全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作正逐步深入，并将逐步转向以规范为中心展开。对政府掌控、经营矿业权及一些地方成立矿业权储备交易机构等，是否可行等问题，主管部门应该有一个明确态度和规范性意见，这关系到矿业权市场建设和矿业繁荣的一个核心问题。（详见附件二）
（三）关于加强法规体系建设 完善法规体系建设是做好矿政管理的基础，是矿产资源开发秩序整顿和规范的依据，当前矿产资源开发秩序的“乱”与“散”，主要都与有法不依，无法可依，执法不严，违法不究密切关联。根据调研反映，当前在法规建设中一些值得研究的方面：
1.一些地方没有严格依《矿产资源法》办事。因此建议部要给予高度重视，对《矿产资源法》的执行态度要坚决一些。
2.《矿产资源法》及相关行政法规修改完善或某些行政法规的制订进程滞后。这给地方矿政管理带来难度，给一些地方性法规制订时“创新”以空间和借口；同时对这种现象又未及时予以规范，加之现代媒体的功能发挥，出现“乱”、“散”也就成为必然，给矿产资源统一管理造成困难。因此，加快推进《矿产资源法》及相关行政法规的修改进程、完善法规体系是十分紧迫和必要的任务。
3.遵循自然规律、经济规律和市场规律。在制订相关规范性法规和政策时必须充分考虑并遵循上述“三规”。当前，矿产资源整合更应遵循其自然规律、经济规律和市场规律。矿产资源管理的情况是复杂的，政策规定不宜一刀切，应该实事求是处置，正确处理疏与堵的关系是十分重要的。
中央领导关于“地质工作要遵循自然规律和经济规律，也要适应市场机制”的指示为我们加强矿政管理、法规体系建设和整顿、规范矿产资源开发秩序提出了最明确的指导思想和行动方针。政府矿产资源主管部门认真领会贯彻指示精神，对法规体系完善和“整顿、规范任务”的完成是至关重要的。（详见附件三）
（四）关于矿业税费制度的改革和完善
矿业税费制度涉及到国家集体个人、中央与地方、地方各级政府等多方面的利益分配，也是长期以来矿业秩序混乱的深层次原因之一。建立和完善矿业税费体系，是整顿和规范矿产资源勘查开发秩序急需解决的问题之一。
但是，人们对矿业税费制度的合理性、合法性，如何正确分配使用，理解不一，各行其事，急功近利，竭泽而渔，表现种种，急需统一规范。
1.改革矿产资源有偿使用制度。首先要调整资源补偿费费率。税费率的调整要由国务院统一协调研究，修改行政法规。如何设定资源税、资源补偿费这两个税费，急需理顺。要依法征收资源补偿费。
2.正确区分矿产资源有偿开采和矿业权有偿取得。矿业权的有偿出让只是矿业权市场的一部分，而且是垄断的市场。搞活矿业权市场，主要是矿业权转让市场，让矿业公司去依法流转。政府的职责是监管，不应越位行政，更不宜直接经营矿业权。要规范有偿出让收费。
国家应根据法律规定和矿业生产的规律规范矿业权有偿出让的收费，既保护矿产资源国家所