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充分的调查权。例如，美国环境保护署EPA有权对严重公然或者持续违反EPA环境标准的行为向司法部门提起民事或刑事诉讼。另外，也可以通过司法部向法院指控被管制者违反管制法规构成犯罪的行为，以通过判处罚金、监禁等刑罚手段进行惩治。
2.4 对政府管制体制的分析与思考
独立管制机构具有以下特点：第一，独立性强，不受总统直接控制。独立管制机构原则上只向法律负责，严格按法律的要求履行管制职责，在具体事务上无需直接听命于总统。一般不隶属于行政部门，其管制职责的履行不受任何行政部门的干预。第二，除了具有管制的行政权外，还有一定的立法和司法权。第三，为特定管制目的直接通过立法而设立。第四，职能是“管制”，而不同于行政部门主要承担“一般行政管理”的职能，其执政明确而专一。第五，组织形式一般采取委员会制，其作出的决定由委员会多数意见形成，不同于采取首长负责制的行政部门。第六，领导层以经济学家、法学家和技术专家为主构成，而是以政治家或者政客占主体地位。因而独立管制机构的权利往往被称为是立法、行政、司法机构之外的“第四种权利。
与独立管制机构为主要主体的政府管制体制，以综合性管制机构为主要主体的政府管制体制具有如下弊端：第一，综合性管制机构内承担管制责任的机构大多是由上级机关的行政决定直接设立的，往往缺乏明确的法律依据。第二，综合性管制机构内承担管制职责的机构由于设在政府部门内部，因而必须服从政府部门的命令和，其管制的独立性很难得到保障，容易受到其他行政权力的干预。第三，综合性管制机构的“管理”职能和“管制”职能混杂，并以“管理”职能为主，难免出现管理冲击管制的现象，无法实现管制的专门化。第四，难以解决向法律负责还是向上级负责的矛盾。综合性管制体制主体的领导层专家型、技术型少，难以胜任复杂管制工作的要求。第五，容易形成各地、各部门从自己的利益或管理需要出发，层层设置管制机构。在以独立管制机构为主要主体的美国政府管制体制下，联邦该领域的管制主体一般只有独此一家，它可以派出驻各地的派出机构或巡查员、检查员或调查员，但这些派出机构或人员不具有独立的管制主体资格，因而能够实现联邦管制政策和措施的统一。在中国，管制体制层级多，主体复杂，职权交叉，权力分散，难免形成从地方利益或部门利益出发实行地方保护主义和部门保护主义、各自为政、政令不畅的局面。这是目前中国政府管制效率低下的体制原因。
以综合性管制体制为主题的政府管制体制具有如上的缺陷，中国应在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，进一步深化政府管制体制改革，推进高效率的政府管制体制的建立。必须从中国国情出发，进一步精简国务院部委的数量，同时将管制职能与国务院部委托钩，转由相对独立的管制机构来承担，而部委则主要承担管理任务。这些相对独立的管制机构以国务院直属机构或国务院直属事业单位的规格和形式为宜，直接受国务院领导，摆脱部委的制约，从而实现以综合性管制机构为主要主体的管制体制向以相对独立的管制机构为主要主体的管制体制的转变。同时，为了保证全国监管的统一性，目前各地设置的与中央管制机构对口的、具有管制主体资格的地方管制机构应当取消，转而改革为由中央相对独立的管
制机构通过派出机构(如派出局、专员办、办事处等)或派出巡查员、检查员、调查员等方式来实现对地方的监管。但派出机构或人员概无管制主体资格，必须以委派的相对独立的管制机构的名义实施管制行为，并由委派的相对独立的管制机构承担由此而产生的法律责任。当然，出于某种特殊的管制需要，法律、行政法规可以授权派出机构以自己的名义实施管制行为。当且仅当在此条件下，派出机构才可因获法律、行政法规的授权而成为授权性管制主体。目前，中国已建立了一些中央相对独立的管制机构的派出机构，例如：中国保险监督管理委员会在全国31个省级单位派出的派出机构“保监局”，中国证券监督管理委员会派驻省级单位和计划单列市的“监管局”，中国电力监管委员会派驻地方的“监管局”等。这为今后中国管制体制的改革提供了一个好的范本。实行以相对独立的管制机构为主要主体的管制体制，有利于克服以综合性管制机构为主要主体的管制体制的缺陷，有利于提高管制效率，并且也符合中国政府体制的特点。因此，建立以相对独立的管制机构为主要主体的管制体制，应当成为中国政府管制体制改革的方向。
3 政府信息资源管理比较
3.1 组织机构比较
中国于1996年成立了由20多个部委领导组成的国务院信息化领导小组，统一领导和组织协调全国各地的信息化工作。国务院信息化办公室是其办事机构，下设综合组、政策规划组、推广应用组、网络与信息安全组。领导小组负责制定全局信息化的决策，起草相关政策法规，而信息化办公室负责制定整体规划，协调和推进政府信息化工作。2001年后，成立了国家信息化领导小组，取代了国务院信息化领导小组的职能。各省、市、自治区逐级设立信息中心、信息化领导办公室等专门机构。但是没有关于各部门职能的硬性法规政策规定，造成缺乏权威性的统一领导部门，无法实现对政府信息资源管理的有效组织、调控和引导。各地区、各系统各行其是，政出多门，缺乏组织协调。有些地方虽然成立了专门机构，但也只是将信息上传下达，成为了专门的技术机构。
美国政府信息资源管理体制主要分为领导机构和职能部门。领导机构主要有首席信息官委员会、国会印刷联合委员会、联邦管理与预算局、电子政府办公室。职能部门主要包括政府印刷局、国家技术信息服务中心、版本图书馆、国会图书馆、国家档案馆等。各级政府部门设立CIO(首席信息经理)和信息资源管理机构，主要负责各部门信息资源开发的规划、制造、发布、服务等工作。并且还在联邦财政部的管理和法规事务办公室下设置信息和法规事务办公室，负责监督、促进政府信息资源管理，从法律条款上对上述部门的具体工作都做了详细的规定。机构设置比较完善，各部门各司其职，相互配合，政令统一。
3.2 政府信息网络布局比较
美国政府信息网络基本上在公共电信网络上建立的虚拟专网(国防部和军方有部分线路自有)。目前在联邦政府，这样的虚拟专网主要是各个政府机构各自分散建设的，政府信息
技术服务委员会提议在已有的网络基础上建成统一的联邦政府信息网络，或称政府电信基础设施。在州政府一级，大部分已经规划或实施了统一的连接州政府各个机构及公立学校、图书馆的网络。政府专用虚拟网在技术上已经采用或正在转向Internet技术，在运行模式上主要委托电信公司或系统集成公司建设和维护。中国没有形成统一的政府信息网络，以此为目标的金桥工程由于种种原因正在缓慢进展中。许多金桥工程的业主单位已经朝经营性的通讯公司发展。广播电视、电力、铁路、公安、民航等一些部门都拥有一定数量的基础通信资源，但离建成一个信息网络的目标还有一段距离。
3.3 应用系统比较
美国政府机构的应用系统已经跨过机构内部自动化程度较高的业务应用阶段，即办公自动化系统和管理信息系统，进入更加复杂的机构内外结合的网络高级阶段，成为政府机构履行职责的必要组成部分，向真正的电子政府迈进。例如，财政部的收入和税务报告系统、国际贸易数据系统、国防部的旅行(出差)系统等。目前，中国政府机构中相当一部分政府日常事务还处于手工处理阶段。政府部门计算机应用系统往往是分散的、小型的。办公自动化系统和管理信息系统应用范围很小，主要集中在高层的政府行政机构或特殊行业系统。政府办公自动化任务十分艰巨。
3.4 政府信息资源收集与发布管理比较
在《政府信息资源管理—A一130文件》中明确定义：联邦政府是美国最大的信息收集者和发布者。政府各机构应提供记述机构组织、活动、项目、会议、记录系统和其他拥有的信息。规定采用电子收集技术，并对其格式、定义和适用的范围也作了规定。美国设有国家统计局，并制定有统计法。数百个联邦政府机构负责收集、统计、调查信息，由行政管理和预算局进行协调。凡是赋予信息收集代码的信息，除法律规定不能公开的以外，一律向社会发布。很多政府机构专门设置了信息解密办公室，及时按照法律规定将原来定为机密的信息解密。目前，美国所有的联邦政府机构都已经建立了Web站点， 公众可以通过Internet获取信息。同时，还建立了政府信息分布索引系统，为信息的获取提供了一个方便的途径。中国政府信息资源的收集与发布目前没有统一和相关的法律规定，但在一些部门的法律法规中仍然做出了一些相应的规定，一般是由相关的政府行政机构进行。中国政府信息的透明度不高，公众对政府信息的获取还十分困难。
目前，美国的政府网站建设已经相当完善和成熟。美国联邦政府一级机构及州一级政府已全部上网，所有县市已经建有自己的点。其中白宫网站是所有美国政府站点的中心，链接了美国政府所有已上网的官方站点。美国的政府网、 站内容非常丰富，以人口调查站点为例，用户可以通过直观地图的形式，查看州一级甚至县一级的极其详尽的统计数据，包括当地从事各种职业的人口组成等。中国政府网站分布不均，东部地区的政府网站无论数量还是信息资源量都大大超过西部欠发达地区；中央和各省、市、自治区政府都建立了政府网站，上网率较高，但相当多的中层和基层人民政府还没有建立网站。而且大多数网站，特别是地
市级网站流于形式，网站服务仅止于信息的简单发布，有的甚至已成为空站和死站。网络信息安全隐患严重，保密技术相对落后。
美国对于信息资源开发非常重视，在政府信息化建设投入方面，美国一方面强调成本核算和成本效益分析，另一方面充分保障建设资金。各级政府机构在制定长期战略计划时，根据现实需要确定预算，定期考查政府信息系统和信息技术设施利用的费用效益。在年度财政预算中，信息资源开发的投资占有一定的比例，1O年前，联邦政府在IT方面的支出为180亿美元，现在约240亿美元左右。资金管理由专门的组织机构完成。在中国国，国家投入了一定数量的资金来支持信息化建设，并且取得了一定的成就，但政府重视程度还不足，资金筹措渠道狭窄，致使投入信息化建设的人力、物力、财力不够，信息基础设施较为薄弱。
3.5 对政府信息资源管理分析与思考
美国政府已经形成比较完整的政府信息化的组织体系和工作程序，所有的联邦政府机构都设立了信息主管，并将其纳入决策层。由于历史的原因和管理体制的局限，中国政府信息化建设大多是按部门开展的，由各个政府部门分别进行，形成了各自为政、条块分割、相对独立的局面。信息网络自成体系、横向互不联网，造成了效率不高、重复建设、浪费极大的严重后果，大大影响了政府信息化建设整体效益的发挥和信息资源的充分共享。为此，应该在各级政府机构中建立统一的政府信息化管理组织机构，具体负责规划和协调工作。
政府信息基础设施建设需要大量的资金，国家应加大投入。在信息化建设中，加强对政府信息基础设施建设的项目管理，是节约建设资金、保证建设质量、提高建设速度的重要措施。应对政府信息基础设施建设项目，从立项、项目评估、基本设计、详细设计与编程到设备采购与招标、系统集成和验收的全过程，进行科学的管理。采用外包模式是美国政府信息化建设的一个显著特点。几乎所有的政府应用系统，包括军方的系统，都采用外包形式。这种模式不仅能保证政府信息系统持续稳定地运行，满足应用需要，使政府不因为IT应用而增加人员，而且培育了一支系统集成、决策咨询的高水平队伍，从而提高了国际竞争力。中国政府信息基础设施建设应逐步推行外包制度。政府可根据需求先提出信息系统或网络建设的需求，并根据系统建设和运行维护的必要支出作出合理的预算，然后根据确定的招标程序和政府采购政策，确定建设和运行维护的承包单位。
公共部门在实行信息资源管理时必须考虑诸如信息保密、信息公开、决策、计划等一系列问题，而这些问题有许多本身就属于政策问题，或者更准确地说是信息政策问题。美国政府信息资源管理之所以能顺利进行，很大原因就在于其完善的信息政策和相关法律法规体系，如《文书削减法》、《信息自由法》、《信息科学技术法》、《电信竞争与放松管制法》等一系列法律规定。因此，中国必须尽快制定出具有权威性、强制性约束力的一系列政策法规。不断完善的信息政策法规体系，推动信息资源管理各项工不同事件的理解也不同。以公民住宅的外形和其所在的街道名称等信息(以下简称住宅信息)为例，到过该街道或看到过该住宅的人都知晓其信息。在公共环境下，住宅的主人跟其他人一样，没有禁止别人观察其住宅和记住其住宅信息的权利，这就是“公开”的含义。从这一层面看，Google Earth使公开
的住宅信息在网络上自由流传似乎并没有什么不妥。但实际上并非如此，住宅的主人会感觉到“极不自在”。因为Google对其理应受到的尊重造成了侵犯，“隐私本质的核心所在是超出了我们所设置的限制的侵犯便构成了对我们的隐私的侵犯”。在传统条件下，有意想知道该住宅信息的人可以通过查找而得到，但这种查找的困难与耗费的时间使得住宅的主人不会去担心因住宅信息被他人获取而对自己不利。但是网络传播这种高速、海量和自由的信息流通方式使得不经意的网络冲浪者或数据收集者都可以轻而易举地获得该住宅信息，从而大大增加了住宅主人受到伤害的威胁的可能性。高速、海量和自由的网络环境扩大了传统意义上的隐私权对象的范围，诸如住宅外形、所在街道号码之类的信息也与个人姓名、年龄、收入和车牌号码等一样成为个人隐私权保护的范围。而个人隐私权的正当理由来源于对他人作为精神实体的尊重和认可。
结束语
中美两国政府行政职能在形式上大致是相同的，所差异不仅在于职能履行的目的——即国家性质，还在于国家的发展阶段，这种阶段性与国家性质交杂在一起，使得政府职能范围及履行方式上有着种种不同之处。对待这种差异不能以“体制”差异一语概之，何况这种差异还在经济全球化进程中有所发展，本文浅析两国政府管理一些方面的差异，从而比较相互的优劣，希望能给予一些有用的启示。
参考资料
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