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对中美政府管理的比较分析
摘要 政府职能、政府管制体制以及政府对信息资源的管理对一个国家的政府管理效率
和管理效果起着决定性影响，本文通过对中国和美国的国家行政职能、管制体制、政府信息资源管理上进行了详细比较和分析，详细分析了彼此的优劣势，并在此基础上针对不同的国情提出了相应的建议。
关键词 政府职能 管制体制 信息资源管理 分析比较 思考
引言
以经济发展程度而论，美国属于后工业国家，而中国正处在建设工业化国家的进程中，因而对于社会、市场与市场主体的调控与导向，两国有着明显的差异。这种差异不仅体现在内容上，对同一领域的政府职能而言也体现在履行方式和程度上，同时也体现在政府的管制体制和政府信息资源管理上。
1 中美政府政治职能范围比较分析
1.1 政府行政职能的一般内容
政府行政职能范围实际上是行政权力与社会、市场及企业的一道界限，其行使的范围与力度既是一个国家能力的表现，也是对上层建筑对经济基础的一种反映，即行政职能范围不能落后于社会经济的发展，也不能超越经济、文化的内容无限度的扩张。概括而言，政府行政职能范围分为政治职能、经济职能、文化职能与社会职能四个部分。在现代市场经济中，政府主要扮演了五种角色，即公共物品的供给者、宏观经济的调可制者、外在效应的消除者、收入及财产的再分配者、市场秩序的维护者。
1.2 中美政府行政职能范围之比较分析
在政治职能上，中美两国主要有两个大的区别，一是政府行政权力与立法机关的关系，二是防御国外侵略上两国有不同的方式和内容。
一、美国总统的每一项宪法权力在实践中都超越了制宪者意图的范围，但是这丝毫不违背美国唯一的一部宪法。在起草宪法时，对行政权的担心普遍存在，制宪者们担心过于强大的行政部门会威胁到美国人来之不易的自由、平等和自治。然而随着时间的流逝，国家政治经济生活逐渐变得更加丰富和复杂，美国总统逐渐获得了大众领导权，即某种程度上与国会相抗衡的权力。这种情况起源于罗斯福在任期间，国会对其提出的几乎每一项新政迅速表决通过，使人产生了一种普遍的印象：总统单方面决定了国家政策。另一方面，属于总统的行政权的确又受到了立法和司法机关的牵制，例如总统制定条约和任命高级官员的权力需得到参议院的批准，国会也有权弹劾总统，将其撤职。因此，总统班底对国内行使的政治职能很大程度上是一种对国家权力的平衡过程。
二、在对外政策上，美国总统拥有更大的权力，国会在外交政策问题上比在国内政策问题上更倾向于尊重总统的领导权，这在某种程度上纵容了美国政府对外侵略扩张的倾向。在几乎半个世纪的历史中美国的国防政策都是根据与前苏联的冷战来制定的，自从苏联垮台以来，美国重新制定了它的外交和国防政策，即后冷战政策。美国打着建立新的世界秩序的牌子，以保护本国国家安全、打击恐怖分子的借口侵略他国已经成为一种惯性，2002年小布什将其称为新的国家安全原则：先发制人的战争原则。
中国国防政策是建立在和平共处五项原则基础上的，以不侵犯他国内政和主权为前提，国防建设在国内GDP中也只占到很小的比值。
在对经济的干预上，美国的政策过程采取不同的形式，这取决于它涉及到什么人、涉及到什么内容。美国对经济问题的解决是将广泛的机构和利益团体集合在一起的，而中国在经济政策的选择上目的较为单纯，政府内部不存在党派之争和意见争论。中美两国在经济政策方面的主要区别有：
一、通过调控，美国政府对企业活动实施限制，旨在促进经济效率和分配。这种调控经常成为政治冲突的原因，这些冲突既有意识形态的，也有以团体为中心的冲突。
与美国不同的是，中国政府对经济的调控局限于经济层面，除非发生特别严重的经济决策失误，一般很少影响政治高层的稳定。并且这调控虽然有浓重的政治意味，但与美国不同的是，这种意识形态不是指对经济发展模式的争论（自由放任模式和集体主义模式），也就是所谓以马克思和斯密为代表的两种极端的经济理论。
二、通过促进，美国政府帮助私人利益实现其经济目标。尤其是企业受益于政府的促进计划，这主要体现在团体政治中。
在中国，这种政府帮助私人利益的情况是极为少见的，除去个别官员的私意行为，中国政府对民营部门的辅助主要源于上级对本地区GDP的要求。这种要求又转化为政绩压力，使得缺乏大型国有企业为税收支撑的地区不得不扶持本地民营部门的发展。换言之，这种政府对私人利益扶持的动机是来自行政系统内部的晋升压力，而不是利益集团之间的相互竞争或是政党之间的选举压力。
三、通过税收和财政决策，美国政府寻求维持促进经济繁荣和经济供求水平。经济条件通常是美国选举政治的主要议题，它对各个政党的成功有着重大的影响。
美国的高税率维持了国家高效率的宏观调控能力，而中国实行分税制之后税收收入大量流向省一级政府，结果造成各级政权职能与财政资源不符，国家宏观调控能力的削弱。
在社会文化职能方面，美国政府对于社会生活的调节与导向是与其经济发展分不开的，这主要体现在维护社会公平与环境保护上。
一、美国政府在维护社会公平公正方面的努力主要是在追求种族平等、性别平等、法律面前人人平等方面，它主要落实到就业、教学上。
二、美国政府在环境保护方面经历了一个由资源保护到环境保护的发展过程，这是认识上的进步。民意测验显示，大多数美国人支持环境保护，即使这会在一定程度上使经济增长
趋缓，失业人数有所增加。但是，美国政府在经济与环境之间保持平衡的实际行动上不如其他西方国家强了，比如对京都议定书的态度，美国政府内部实际上有经济增长优先和环境保护责任优先两种论调。
中国政府近年来也在吸收有借鉴西方国家有关保护环境方面的经验和技术，并且对于环境污染的管理力度逐渐加大。首先这是由于中国环保事业在技术上仍然有很大的开拓空间，另一方面资源的日渐紧张也使政府领导层认识到长此以往难以维持。而且，中国城市空气污染水平在世界上居高不下，甚至外国势力利用这一问题来试图抵制北京奥运，这是中国经济社会发展的一条软肋，因此近十年来环保问题被中国政府逐渐提上新的高度。
三、中美两国在政府职能范围另一个大的区别在于政府对待公共生活的态度和方法上，其中一个重要的指标就是民权教育的普及。
综上所述，中美两国政府行政职能在形式上大致是相同的，所差异不仅在于职能履行的目的——即国家性质，还在于国家的发展阶段，这种阶段性与国家性质交杂在一起，使得政府职能范围及履行方式上有着种种不同之处。对待这种差异不能以“体制”差异一语概之，何况这种差异还在经济全球化进程中有所发展，研究者应以政治体制、经济模式和文化观念的角度去分析这种差异，而不是给出笼统的答案。
2 中美政府管制体制比较
政府管制体制在现代社会中普遍存在，作为一类特殊的行政行为而起着重要的作用。从国家制度的层面上看，它已经成为政府管理的一项重要法律制度。在实践中，美国的政府管制被公认为是世界上历史最悠久、体制最成熟、效果最明显的，因而为许多国家所仿效。中国的政府管理体制与美国很不相同。其弊端制约了政府管制效率的提高。。
2.1 政府管制体制主体的形式比较
在美国，管制性行政主体主要是指根据某一管制法的特别决定、直属总统、由总统提名、经议会同意后任命、主要由相应领域的专家组成核心领导机构、有固定任期、非因法定事由不得免责、集行政与准立法和准司法权为一体、大多采用委员会制的“独立管理机构”。在中国，管制性行政主体基本上仍然沿袭过去集管理与管制于一身的形式，从管制的角度可以称其为“综合性管制机构”。但为适应经济社会发展和经济体制改革的新形势，中国也在一些政府管制领域对政府管制体制进行了一定程度的改革，成立了一些相对独立的管制机构。这里所指的“相对独立的管制机构”一般是指国务院直属机构、国务院直属事业单位或国务院部委管理的国家局中负有一定管制职能的机构或单位，分别如，国家质量监督检验检疫总局、国家电力监管委员会、国家烟草专卖局等。之所以称其为“相对独立”，是由于其管制职能专门化的程度有了提高，但其独立性还是不高，仍从属于中央政府甚至中央政府部门。因此，从严格意义上讲，中国并不存在美国式的独立管制机构。按照行政法学的理论，国务院直属机构和国务院部委管理的国家局可以被认为是“职权性管制主体”，而国务院直属事业单位的管制权力由于来源于法律等规范性文件的特别管制授权，因而可以被认为是“授权
性管制主体”。
总的来看，美国政府的管制体制是以独立管制机构为绝对主要主体的管制体制，而中国的政府管制体制则是主要以发挥综合性管制机构的作用为特色的管制体制。以综合性管制机构为主要主体的管制体制似乎具有有利于减少行政机构、精简行政人员、加强“管理”与“管制”的协调等优点，但这些仅仅是表面现象。如果某一领域的管制是必须的，则必然需要适合管制要求的人员和机构，只不过这个机构是与政府部门重合，还是设在政府部门之外的问题；同时，所谓“管理”与“管制”的协凋，其结果却往往是使政府管制受到宏观调控和微观管理政策的干扰，从而偏离其自身的政策目标，牺牲管制的效率。
2.2 政府管制体制主体的权利来源比较
在中国，由于管制性行政主体多为“综合性管制机构”，其管制权力往往是“与身俱来”、“自然而然”的。虽然也有部分管制权力是通过权力机关或上级行政机关的特定法律、法规甚至非法源性的“红头文件”特别授予的，但那不过是在其原来的一般行政管理权力之外增加的，在这种情况下，仍然是先有主体后有管制权力。即使是一些相对独立的管制机构的成立及管制权力的产生，也有与美国明显不同的特点，它们往往并非由立法机关的狭义法律直接设立。例如，中国证券监督管理委员会是根据国务院的“红头文件”于1992年10月直接设立的。而在美国，独立管制机构是根据特定的法律直接设立的，其职权通常也由该法律直接授予，因此，管制性行政主体与其权力往往是按同一法律同时产生的。例如，美国的独立管制机构州际商务委员会ICC就是直接根据1887年州际商务法案设立的，并同时获得了管制铁路的权力。其他独立管制机构的出现及管制权力的获得也类似这种情形。
2.3 政府管制体制的主体权限比较
在美国，独立管制机构是集立法、执法与司法于一身的行政机关，具有很高的权威性。为了管制的需要．它甚至可以设立标准、设定权利义务．创制法律。在中国，虽然具有一定级别的行政机关也有权进行准立法，但其立法只能是“执法性立法”、“补充性立法”和“试验性立法”，具有强烈的相对于立法机关的从属性和执行性，与美国独立管制机构的创制性立法有明显区别。再看准司法权，在中国行使准司法权的行为主要指行政裁决、行政仲裁和行政复议。中国管制性行政主体也拥有这种准司法权。例如，根据《中国证券监督管理委员会行政复议办法》的规定，中国证监会有权受理公民、法人和其他组织认为中国证监会及其派出机构、授权组织的具体行政行为侵犯其合法权益而提出的行政复议申请，并作出行政复议决定。在美国，管制机构的准司法权要广泛得多。首先，美国的管制机构也有解决市场争端的职权。例如，联邦通信委员会(Federal Communications Commission，简称FCC)有权裁决电信承运商之间和电信服务零售商之间关于市场问题的争端，也有权对电信公司是否违反管制法规及收费是否合理作出裁决。其次，美国的管制机构还享有与司法权更接近的权力，或者可以说它有权与司法机关“分享”司法权，其表现为对被管制者违反管制法规的行为向法院提起公益诉讼，以纠正或阻止被管制者的违法行为，追究其民事乃至刑事责任，并且有