发布时间 : 星期日 文章中华人民共和国行政复议法实施条例释义更新完毕开始阅读96149566caaedd3383c4d393
请人资格最终要由行政复议机关确认。行政复议机关通过审查、确认行政机关或组织具备上述两个特征，并通知其参加复议活动，该机关或组织才能成为特定行政复议案件的被申请人，取得该案件的被申请人资格。
(二)被申请人的范围不限于行政机关。
原《行政复议条例》通过对具体行政行为主体的限定，限制了被申请人的范围。该条例第二条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益。可以依照本条例向行政机关申请复议。据此，相对方只能对“行政机关的具体行政行为\申请复议，而不能对作为行政主体的非行政机关(法律、法规授权的组织)的具体行政行为申请复议。从字面来理解这一规定，无疑剥夺了公民或组织对其他行政主体的具体行政行为的复议请求权，并与《条例》的其他有关条文不一致。《行政复议法》在起草时注意到了这一问题，因此该法第二条中已经看不到对行政复议被申请人范围的限制。
行政复议被申请人包括，国务院的各部门、各直属机构，各省、自治区、直辖市人民政府及其组成部门，省级人民政府的派出机构，市，自治州、县、自治县、旗、市属区的人民政府及其组成部门，乡、镇或者市、县人民政府派出机构的有关部门等。． (三)被申请人的类型。
按照行政主体的一般分类，可以成为行政复议的被申请人的组织可以分为：
1．行政机关。这是最主要的被申请人类型，包括具体行政行为的作为或不作为行政机关。作为的行政机关如作出行政拘留决定的公安机关；不作为的行政机关如应该颁发营业执照而未颁发的工商行政机关。
这里所说的行政机关是指行使国家行政职能，依法独立享有与行使行政职权的国家机关。其基本特征是：第一，执掌国家行政职能，管理国家的行政事务；第二，依法享有国家行政职权，有规范人们行为的权力；第三，能够以自己的名义独立行使行政职权；第四，有一定的独立的组织形式，而不是一个机关的内部单位；第五，有一定的国家财政拨款。
行政机关包括下列几类：一是依照宪法、组织法规定成立的机关，如各级人民政府，国务院各部委等；二是列人国务院编制序列的行政机关，如国务院所属的专业局；三是依照宪法、组织法以外的法律、法规授权而享有行政职权的机关，如根据《商标法》第二条授权，国家工商行政管理局下属的商标局对全国商标享有管理权。
在行政复议中，被申请人一般恒定为行政机关。从形式上说，行政机关是经人民代表大会产生或正式列人国务院编制序列的机关；从实质而言，行政机关是依法享有一定国家行政职权，并能以自己名义独立行使行政职权的具有一定独立组织形式的组织。如果从实质意义上理解，政府派出机关、政府工作部门设立的派出机构(限于根据法律、法规授权以自己名义作出具体行政行为的派出机构，如公安派出所、工商所、税务所等)、法律、法规授权的组织(如卫生防疫站、动物防疫监督检验机构等)也可以成为行政复议的被申请人。
对此需要进一步说明的是，有专家特别指出，被申请人是指因其具体行政行为而被申请人提起行政复议，并由行政复议机关通知其参加行政复议的行政机关(这里的行政机关应从广义来理解，包括国家行政机关以及法律法规授权的组织，下同)。事实上，我国现行法律的许多条文中提到的行政机关，就是这种意义上的行政机关，即依法能够以自己名义作出具体行政行为的组织，而不限于机关法人。这种实质意义上的行政机关，学界一般称之为行政主体：行政复议的被申请人是行政主体，即作出具体行政行为的行政机关或法律法规授权的组织。 2．县级以上人民政府依法设立的派出机关。
县级以上的地方人民政府依法设立了派出机关的，对于派出机关作出的具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服而申请行政复议的，该派出机关是被申请人。地方人民政府依法设立的派出机关包括行政公署、盟、区公所、开发区管理委员会。这是因为，它们通常有独立的拨款，有独立承担责任的能力。
3．法律、法规授权的组织。
法律、法规授权的组织虽然不是行政机关，但是按照其权力的来源，凡是由法律、法规授权的有关组织所作出的行为，凡具有具体行政行为的性质的，该组织也是行政复议法所调整的被申请人。 早在原《行政复议条例》施行时期，即有学者注意到，在被申请人与被告方面，该条例第二十八条规定：法律、法规和规章授权的组织作出具体行政行为的，该组织是被申请人，《行政诉讼法》第二十五条规定：由法律、法规授权的组织所具体行政行为，该组织是被告。这种规定的不一致。就产生了关于规章授权的组织在诉讼中谁为被告的问题。规章授权的组织在复议阶段是被申请人，规章授权的组织进人诉讼阶段后，根据《行政诉讼法》的规定，不能作为适合的被告。虽然理论和实践中有不同的观点和做法，但却没有《行政诉讼法》之依据。对此，一般认为，授权一定组织作出具体行政行为，应放在法律和法规这一层次上，而不宜由规章作出授权。而且，在现行规章的规定中，很多情况是授权与委托不分，或者将委托视为授权。对此种状况下将“规章授权的”规定应理解或修改为“委托\。
对于上述问题，《行政复议条例》之后的立法已作了重大调整，《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚\，与该规定相一致，《行政复议法》第十五条第一款第三项的规定，取消了规章授权的规定，也就是说规章不能授权非行政机关的组织行使行政管理权。至于同款第二项规定的“政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出”具体行政行为的情形，指的是政府工作部门依法设立的派出机构在有法律、法规明确授权的前提下，根据法律、法规或者规章的规定，以自己的名义作出具体行政行为。而不是指在没有法律、法规授权的情况下，只要有规章规定这些政府工作部门设立的派出机构可以以自己的名义作出具体行政行为，这些派出机构就可以具有与法律、法规授权的组织相同的法律地位。 4．委托的行政机关。
行政机关委托特定组织或者个人实施某种具体行政行为，复议申请人不服而申请行政复议时，‘委托的行政机关即成为被申请人。例如，城市街道办事处受市民政局委托发放最低生活标准补助费，因街道办事处未及时发放而引起行政复议时，市民政局即应作为被申请人。
此处需要关注的是委托行政的相关原理。所谓委托行政，是指行政机关将自己合法行政职权委托其他组织行使，由此项被委托职权的行使而引起的行政复议，被申请人不能是受委托行使职权但不拥有该职权的组织，即受委托组织不具有独立承担法律责任的主体资格。委托行政至少有以下特征：其一，委托与授权不同，它至少在形式上是一种双方合意行为或过程，是委托机关受委托组织双方意思表示一致的结果。其二，委托者有行政机关也有法律、法规授权的组织。受委托者既有行政机关也有其他组织。如公安机关委托乡(镇)人民政府行使行政处罚权，税收机关委托出版社代征个人所得税等。其三，委托的内容是行使一部分行政职权，当然前提须是属委托者自己的合法职权。而且，必须只是自己享有职权中的一部分。最后，受委托方必须本身不具有该职权，否则就构不成委托行政，要么是自己行为，要么是一种执行上的协助。
5．继续行使被撤销行政机关职权的行政机关或作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关。 作出具体行政行为的行政机关被撤销后，申请人不服该机关撤销前作出的具体行政行为而申请行政复议的，由继续行使该机关职权的行政机关作为被申请人。如无继续行使其职权的行政机关，则由作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关作为被申请人。
这在理论上被称为被申请人资格的承受。这种承受是法律规定的，与承受者的主观愿望无关。继续行使其职权的行政机关是被申请人。作出具体行政行为的机关被撤销，有两种情形。一是在申请人申请复议之前被撤销，这产生谁作为被申请人的问题。无论哪种情况，其判断标准都只能是在被撤销的行政机关行政职权的转移中，谁承受了这种职权，谁就要对已被撤销的行政机关已作出的具体行政行为负责，谁就是被申请人。无论是合并、分立还是以其他方式被撤销，其行政职权一般来讲要继续行使。继续行使职权分两大类：一类是原行政职权仍然存在，现由其他相关行
政机关行使；二类是原行政职权已被取消或转变，不再属于行政机关管辖范围，这时撤销该行政机关的行政机关为被申请人。
二、准确把握“具体行政行为’’的概念
具体行政行为是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。具体行政行为的典型类型有：(1)行政处罚。即特定的国家行政机关对有违法行为尚未构成犯罪的违法者所给予的一种法律制裁。如行政拘留、罚款、吊销营业执照、没收等。(2)行政检查。即行政主体依法对行政管理相对人守法情况作单方面了解的行政行为。如海关检查、税务检查、卫生防疫检查等。 (3)行政许可。即行政机关根据相对人的申请，依法赋予相对人从事某种法律所一般允许的活动的权利和资格。如颁发许可证或执照。(4)行政强制执行。即行政机关依法强制行政管理相对人履行一定义务的行政行为。如查封、扣押、冻结等。 理解具体行政行为这一概念，需要注意把握以下几点： 1．具体行政行为是行政机关对公民、法人或者其他组织做
出的行政意思表示，这种意思表示会引起一定法律后果的产生、变更和消灭。因此，要把具体行政行为与那些不以建立、变更或者消灭当事人法律上权利义务为目的的行政活动；以及为最终做出权利义务安排进行的程序性、阶段性工作等非具体行政行为区分清楚。
2．具体行政行为要具有特定性。具体包括以下三个方面：第一，就特定事项对于特定人的处理。第二，行政行为是针对一群人的处理，且是与确定的时间段和特定的事项有关的一群人。第三，特定事项对不特定人的处理，比如行政机关发布决定禁止使用有坍塌危险的桥梁的行为。 3．具体行政行为通常表现为是针对公民、法人或者其他组织的单方面的行政职权行为，但有时也可能表现为双方行为(如行政合同行为)。
4．具体行政行为是外部性处理而不是行政机关的内部措施，也就是说行政机关对所属工作人员的奖惩、行政机关与行政机关之间的决定命令等等都不是具体行政行为。 三、准确把握“不服\的含义
“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服\中的“不服”实际上是申请人申请复议的主观要件，即认为具体行政行为侵犯其合法权益的意思。
专家学者们普遍认为，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益或者具体行政行为所依据的规定不合法是其申请行政复议的基本标准，这包括三层含义：(一)行政管理相对人只是“认为\具体行政行为侵犯其合法权益或者认为具体行政行为所依据的规定不合法，具体行政行为是否真正侵犯其合法权益及其所依据的规定是否合法只有在主管行政机关审查后才能确定，而审查的前提是必须对“认为\之申请予以立案受理；(二)行政管理相对人认为相应的具体行政行为侵犯其本人的权益而非他人权益；(三)行政管理相对人认为相应的具体行政行为侵犯的是其合法权益而非非法利益。
公民作为行政管理的相对人时，如果认为其合法权益受到 作的行政机关作出的具体行政行为的侵犯，就可以提出行政复议的申请。也就是说，作为申请人具备提出复议申请的主体资格的条件之一——申请人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益——只是一种“认为”，不要求具体行政行为确属违法才能申请复议。
所谓“认为”应是相对方基于一定事实根据作出的一种主观判断，至于其合法权益是否确实受到具体行政行为的侵犯，则是复议机关受案后的任务。
由上可见，除其他法定要件外，按行政复议法的规定，任何当事人对任何行政机关作出的任何具体行政行为都可以申请行政复议，只要该当事人“认为侵犯其合法权益\即可。这实际上体现了行政复议的最终宗旨，就是为了保护当事人的合法权益不受非法侵犯。离开了这一宗旨，行政复议制度就没有生命力。当然，现实当中，也需要对这一要件本身的内容加以分析，以免出现过于
机械的理解。具体来讲，需要把握两个方面：一是，某个当事人既然认为其合法权益受到具体行政行为侵犯，该当事人首先就必须享有这个合法权益(权益必须是现实存在的，又是我国法律所认可和保护的)。二是，该当事人的合法权益与被申请行政复议的具体行政行为有法律上的利害关系，即合法权益有被具体行政行为侵犯的可能性。这种可能性必须是实际存在的，而不是当事人凭空想像出来的。
第十二条 行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。
行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。
【释义】 本条是关于行政机关与有关组织共同作出具体行政行为时如何确定被申请人的规定。 在现实生活中，经常会出现行政机关与其他行政机关、法律法规授权的组织或者其他组织(如党委、妇联、残联)联合作出具体行政行为的情形。对于第一种情况下应当以谁为被申请人，《行政复议法》第十五条已有明确规定；但对于后二种情况，尚需要进一步明确。本条将这两种情况一并作了规定。
本条规定所依据的法理是，以行政主体的理论作为确定行政复议被中请人资格的理论基础。行政管理主体是指享有行政执法权的行政机关或法律法规授权的组织。按照行政主体的理论，行政主体是对外实施行政管理，作出影响公民、法人或者组织合法权益的组织，包括行政机关、法律法规授权的组织等。法律法规授权的组织作为行政主体，具有等同于行政主体的法律地位。因此，如果法律法规授权的组织与行政机关共同作出具体行政行为，也应当与行政机关一样成为被申请人；如果法律法规授权的组织与非行政主体的其他组织共同作出具体行政行为，则只能由该法律法规授权的组织作为被申请人。
理解本条规定，应当注意掌握以下几点： 一、法律法规授权的组织界定
法律、法规授权的组织虽然不是行政机关，但是按照其权力的来源，凡是由法律、法规授权的有关组织所作出的行为，且具有具体行政行为的性质的，该组织也是行政复议法所调整的被申请人。 由于行政管理的需要，法律、法规有时要把某一特定领域的行政管理权授予一些非行政机关的组织来行使。这些组织可以在法定授权范围内作出某些具体行政行为，同时也必须以自己的名义对所作出的行为负责，引起行政复议，当然要作为被申请人参加复议活动。
这一类主体中，最主要是的政府工作部门设立的派出机构。对于派出机构依据法律、法规或者规章的规定，以自己的名义作出的具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服而申请行政复议的，该派出机构是被申请人。
二、法律法规授权的组织的行政主体资格
行政主体是指实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。
行政授权情况下，分为两种情况：如行政机关的授权有法律法规依据，则被授权的组织有行政主体资格；如行政授权无法律法规或规章依据，则应视为委托。
那么确认一个组织是否享有行政主体资格的要素，主要应从以下几个方面加以考查： 1．行政主体是实施行政职务的主体，也即行使国家行政管理职能的主体。如果一个组织不具有行政职务，它就不是一个行政主体。至于行政职务的范围如何确定，这完全取决于一个国家法律的规定以及有权机关的认定。所以不同的国家，甚至同一国家在不同时期对行政职务范围的规定也是不同的。法律、法规授权的组织之所以能够取得行政主体资格，关键在于授权本身已经使该组织取得了行政管理职能，享有了行政权力。
2．行政主体必须是一个负担权利义务和责任的主体。行政 主体不仅享有职权，同时这种权利也是义务，并能够为其行使职权行为承担法律责任。如果一个组织只享有权力，而义务则由另一个组织承担，那么它本身就不是一个独立的行政主体，要么在一个更大的范围上才能看作行政主