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农村社区建设中的问题与对策分析
余甘凤
巢湖学院 经济管理与法学学院，安徽 巢湖 238000
摘 要：当前, 农村社会处于转型期, 农村社区建设已成为构建社会主义新农村、
建设和谐社会战略任务的重要途径。打破城乡二元管理体制, 构建城乡社区一体化管理体制已是时代的要求, 以农村社区重建为平台,政府必须改革农村社区管理体制, 优化农村社会管理, 才能实现农民提高生活水平和实现社会和谐的目标,在治理理论与实践的指导下, 建设多元主体合作治理机制有其可行性和现实意义。
关键词：农村社区建设；社区管理体制；体制改革
农村社区是社会主义新农村建设的重要载体和平台，将传统的村庄建设转变为新农村社区建设，是推进社会主义新农村建设的有效途径，农村社区建设有利于激活农村活力、推动农村各项事业发展、实现公共服务均等化，是新时期解决我国城乡二元体制、实现统筹城乡发展的一条重要途径，对国家政治稳定和社会发展具有重要意义。由于农村社区建设与管理在全国范围内处于实践与探索阶段，还存在很多需要提高和完善的地方。
一、农村社区建设中的问题
农村社区建设是指在村党支部和村委会的领导下，在农村建立社区组织，开展社区公益事业服务，发展社区卫生，繁荣社区文体活动，美化社区环境，调解社区民间纠纷，倡导社区互助精神，树立社区良好社会风气，建立良好的人际关系，把农村建设成为管理民主、治安良好、环境优美、文明祥和的新农村。[1]统筹城发展背景下，村民自治的宏观环境发生了变化，而农村微观管理和组织体制建设出现滞后，因此创新农村社会管理体制势在必行。可以说，构建与市场经济体制及城乡一体化发展相适应的农村社区管理体制，将是我国农村基层组织与管理体制的第三次重大变革[2]。目前从农村社区建设的实践来看，人们对农村社区的定位大多是行政村、自然村、村民小组或者是乡镇管辖区。另外还有把农村社区定位为几个自然村或行政村的重新组合。但随着农村社区建设管理的不断深入发展，加上农村社区管理还是一个新生事物，全国绝大多数农村社区都在探索适合新形势下的农村社区管理体制，在农村社区事务管理方面也还存在许多亟待提高的地方。
( 一) 农村社区管理思想观念和管理理念落后
从农村改革发展30 多年来的情况来看，在乡镇建设管理、社区建设管理方面做了大量的工作，并取得了明显成效，广大农村社区干部的管理水平和自身素质都有了较大提高，对农村经济社会的稳定与发展做出了突出的贡献。但是，随着我国乡镇体制改革的不断深入和农村社区组织的不断扩大，与国家实施的统筹城乡发展战略的要求相比，在我国许多农村乡镇的一些社区管理组织、管理人员的观念仍然比较落后，管理人员的工作能力、文化素质、法制观念、服务意识普遍不高; 管理人员的思想观念仍然受计划经济体制的影响，仍然沿用传统的行政管理模式，在社区管理中偏重对上级行政部门负责，忽视对社区公共事务的管理和服务。
( 二) 农村社区管理体制滞后
我国农村还没有形成适合多元化需求的多元化主体结构，正在建设的农村社区，虽然农村社区的管理组织基本建立起来，其组织架构主要包括社区党组织、社区村委会、村民小组以及专业组织和合作经济组织。从运作的实践来看，目前的组织架构只是一种形式上的，其实质开展工作还存在诸多的问题，这主要是基于目前农村社区正在建设的现状有关，虽然已经建立了社区组织完善了制度，但目前组成社区的原村庄还处于隔离状态，还没有实现功能的融合和社区意识的认同; 农村社区管理仍然以村民自治为核心，农村社区管理民主化、制度化方面进展缓慢，也存在着农民参与公共事务管理尚不普遍、参与渠道不够通畅等问题。
( 三) 管理机制不科学
由于目前我国农村社区管理资源还主要依托上级政府的投资，社会资源的有效投入很少; 我国的社会自治和社会建设还很缓慢，“政社不分”现象在农村社区管理中显得更加突出。很多应该是上级政府职能部门该承担的责任和义务，都转嫁到农村社区管理干部的身上，表面上我国在农村社区实行自治管理，实际运行中农村社区表现出了明显的行政色彩，“政社不分”和“党政不分”的现象仍普遍存在。在民主决策管理方面，社区党组织与社区自治组织的职责，仍然分不清楚，从某种意义上讲，社区党组织成为实际意义上的管理主体，除了负责党的组织、制度和思想建设外，对社区自治事务也实施具体的管理，村民自治背景下的党支部与村委会的矛盾依然存在。在社区自治方面，社区自治活动理应由居民委员会负责并报告工作，且重要事情必须经由居民委员会讨论决定，但实际工作中个人因素往往决定一切，群众自治热情不高，有的根本不能代表社区居民的利
益。
［3］
( 四) 农村社区服务体系不健全
城市居民通过城市社区享受到了社会保障、社会救助、文化教育、卫生保健、综治警务等公共服务、社区志愿互助服务和市场化的便民利民生活服务和物业管理服务。但农村社区尤其是欠发达地区农村社区服务缺位较多，服务规模小且分散、单一，服务水平不高。农村社区服务供给主体结构和供给方式不合理、服务载体缺乏，政府在农村社区服务上“缺位、越位”现象并存，一些地方政府将本该承担的基本公共服务职能转嫁给村两委或村集体经济组织，或者承担本应由各类市场主体和社会组织可以承担的农村社区服务职能。
二、农村社区建设的建议 （一）统一认识 加强组织领导
全面落实科学发展观，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设和深化村民自治的一件大事摆上重要位置，强调“以提高农村公共服务能力为着力点，加快城乡一体化进程。加大城乡统筹力度，逐步实现城乡发展规划、基础设施、公共服务、就业社保、社会管理一体化”。 要求从实际出发，统筹兼顾，认真做好实验工作 ,总结试点经验，以点带面，逐步推进，确保实验工作取得成效；在认真调查研究，全面分析情况的基础上，制定下发《关于开展农村社区建设试点工作的通知》，明确了农村社区建设的指导思想、原则和任务。积极扩大试点范围,分别以市委、市政府或城乡社区建设领导小组名义出台了加快推进农村社区建设的专项文件，召开了农村社区建设工作专题会议，成立了由市委、市政府领导任组长、市直20多个部门主要负责人为成员的社区工作领导小组，设立了办事机构，明确了责任分工，初步形成了党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合的领导体制。
（二）因地制宜 积极探索农村社区建设模式
各地在深入调查研究的基础上，结合本地实际，进行大胆探索，初步摸索出适合本地特点的农村社区建设模式。一是“多村一社区”模式。在现有乡镇范围内，按照地域相近、规模适度、服务半径一般掌握在2公里、涵盖5个左右村、1000户到2000户的基本原则，合理确定社区服务范围。从中选择相对居中、经济实力强、人口多、发展潜力大的村建设农村社区
服务中心，为社区范围内各村提供服务。二是“村庄合并社区”模式。过去一些自然村落中各建制村之间，村村相邻，但村与村之间互不沟通，在道路、水渠建设等生产方面互不协调，造成生产成本增加，甚至经常由于种种原因导致纠纷，严重影响当地经济发展和社会稳定。针对这种情况，借农村社区建设实验之际，通过法定程序，实施了村庄合并建社区。三是“一村一社区”模式。在一些经济状况比较好、人口比较多的村，以现有建制村为基础，一个建制村建立一个社区服务中心。四是四是“企业社区”模式。具有较强经济实力的企业集团，立足于自身发展需要，在转化附近村民为企业职工，村民责任田流转给企业生产经营，整合村庄宅基地，由企业出资建房，群众低价入住，置换出的土地由投资企业优先使用的同时，建设服务企业职工和社区居民的企业社区。既解决了农村社区建设所需资金的问题，也缓解了企业用地紧张的问题，实现了企业发展与农村社区建设的互利共赢。[4]
（三）增加资金投入 强化设施建设
在实验中积极寻求和争取资金来源，初步形成了以财政投入为主、驻区单位自愿帮扶为辅、社会捐助为补充的多元化投入机制。把农村社区建设经费列入财政预算，坚持城乡统筹考虑、重点向农村倾斜的原则，大幅度提高财政支出中对农村投入的比重，大幅度提高农村社区建设投入占农村投入的比重，初步形成政府财政对农村社区投入的持续增长机制。把建设农村社区服务中心放在突出位置，积极改善社区办公和服务条件，建起了集办公室、警务室、图书室、文化室、居民学校、文化健身广场为一体的，设施比较完备、功能比较齐全、服务质量较高的农村社区服务中心。通过派、选、聘、考等途径，不断加强农村社区服务队伍建设，满足了农村社区服务的需要；初步解决了农村社区“有人办事”、“有钱办事”、“有地方办事”的问题。同时，注重抓好村庄综合整治，搞好农村道路、水电、通讯和污水、垃圾处理等基本生产生活设施建设，净化、绿化、美化社区环境。
（四）突出服务 以政府公共服务带动社区服务发展
坚持政府公共服务、市场化服务与村民自我服务相结合，从农民群众现实需求出发，建立完善农村社区服务体系。各地大力推进公共服务向农
村延伸，拓展服务领域，改进服务方式，探索建立引导社会救助、社会福利、医疗卫生、计划生育、社会治安、科技教育、文化体育、劳动保障、法律服务等公共服务进农村社区的机制，促进政府公共服务向农村延伸。积极为农民提供医疗卫生、就业指导、文化教育、社会保障、社会救助等公共服务和技术技能培训、科技信息咨询等“一站式”服务。同时，从解决农民关注的热点问题入手，以社区服务中心或服务站为基础，以志愿服务活动为载体，组织动员村民和社会各方面力量参与农村社区服务活动。[5]
三、结语
加强农村社区建设加强了基础工作，为实现政府公共服务向农村社区延伸创造了条件；加强了服务体系建设，促进了公共服务覆盖农村社区；加强了民主政治建设，保障了农民群众的民主权利；促进了农村经济发展，加快了城乡一体化进程。调动了广大农民群众建设社会主义新农村的积极性和主动性，从而促进了农村经济发展和社会事业全面进步，实现了城乡社会协调发展。
参考文献
[1]郭虹. 成都农村社区建设解析[ J]. 四川省情. 2008( 4).
[2]项继权． 我国农村基层组织与管理体制的三次变革［J］． 理论学刊， 2007( 11) : 85 － 89．
[3]李增元． 农村社区建设: 治理转型与共同体构建［J］． 东南学术， 2009( 3) : 26 － 31．
[4]张国祥． 农村社会管理体制的探索与思考［J］． 社会主义研究， 2008( 6) : 101 － 105.
[5]张润君． 合作治理与新农村公共事业管理创新［J］． 中国行政管理， 2007( 1) : 56 － 59．