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【中国民航60年】中国民航法规体系发展情况
2009-09-27 新加坡开锐管理咨询公司民航研究中心 孟昌波整理
新中国成立以来，民航法规体系逐步完善，特别是是改革开放以来，民航法规体系建设得到了长足的发展，
根据法律的效力等级，从纵向层次上对民航法规体系可分为法律、行政法规、民航部门规章及国际条约。法律是由全国人大及其常委会制定的规定，其效力高于其它法规和规章。目前我国民航最主要的法律是1996年施行的《民用航空法》，它规定了我国民用航空的基本法律制度，是制定其他民航法规规章的基本依据。行政法规和行政法规性文件是指国务院根据宪法和法律制定或批准的规范民用航空活动的规定，现行有效的民航行政法规和行政法规性文件共有27个，比如：《飞行基本规则》、《民用航空器适航管理条例》、《民用航空安全保卫条例》等。民航部门规章是指国务院民用航空主管部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定发布的规定。它在民航法规体系中内容最广、数量最多，现行有效的共有118部，涉及民用航空活动的方方面面，是民航主管部门实施行业管理的重要依据。国际条约尽管并非国内法，但我国缔结或者参加的民航国际条约对于我国的民用航空活动仍有约束力，其效力甚至还要高于法律，如《国际民用航空公约》。 根据规范事项内容，从横向类别来看，可将民航法规体系分为行政程序规则，航空器，航空人员，空域、导航设施、空中交通规则和一般运行规则，民用航空企业合格审定及运输，学校、非航空人员及其他单位的合格审定及运行，民用机场建设和管理，委任代表规则，航空保险，综合调控规则，航空基金，航空运输规则，航空保安，科技和计量标准，航空器搜寻援救和事故调查等十五类。
改革开放前，受限于国民经济整体落后的现实情况，民用航空基础薄弱，发展缓慢，国家出台的法律法规极少。1980年2月12日，邓小平对当时的中国民用航空局负责人说：“民航局由国务院直接领导，这是一个重大的改革。民航一定要企业化，这个方针已经定了。” 1980年国务院、中央军委发布了《关于民航管理体制若干问题的决定》，规定自1980年3月15日起，民航局不再由空军代管，归属国务院；民航局是国家民航事业的行政机构，统一管理全国民航的机构、人员和业务，逐步实现企业化的管理。这就是民航史上著名的“军转民”，为民航的发展奠定了坚实基础。民航的法规体系也开始逐渐发展完善，在随后的几年内出台了一系列有关安全的行政法规。
1987年开始，民航总局按照政企分开、航空公司与机场分设的原则，在原民航成都管理局进行了以管理局、航空公司、机场三者分立为主要内容的改革试点。管理体制上的转变要求相应法律法规相应配套跟进。80年代末90年代初，民航加强了对适航标准的规范，如《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》等，对规范航空公司、机场的运营起到重要作用。
进入九十年代以来，民航法规开始走向系统化，1996年3月1日颁布实施的《中华人民共和国民用航空法》对民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理、航空人员、民用机场、空中航行、公共航空运输企业、公共航空运输、通用航空、搜寻援救和事故调查、对地面第三人损害的赔偿责任、对外国民用航空器的特别规定、涉外关系的法律适用、法律责任等民航涉及的各方面问题都做了规定。《中华人民共和国民用航空法》作为民航系统的，为维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展，提供了重要的依据。
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此后，体系建设蓬勃发展，一方面通过规范计量标准，进一步提高飞行安全，另一方面不断鼓励科技创新，加速民航信息化建设。此外，随着环境的变化，民航局1997年1月出台了《关于修订和废止部分民用航空规章的决定》，对部分不适应民航发展的规章条款予以修订或废除，使民航法规体系时俱进，为民航的发展保驾护航。
进入21世纪以来，民航规章无论从数量，还是涉及范围，都相对之前有了较大发展。其中仅2005一年，颁布实施行民航规章就相当于90年代10年间80%的量。内容涉及方方面面，从飞行安全管理到服务质量监督，从政府行业管理到企业依法经营，从保证企业合法权益到维护旅客货主利益，把这些关系都纳入法制的轨道，逐渐建立起一套完整的民航法规体系，用法律法规引导、推进和保障民航的改革和发展。
纵观民航法规体系发展，民航法规体系始终坚持以保障安全为中心。民航法规体系建设过程中，将安全保障的法律法规作为体系建设的中心，无论是哪一个效力等级的规范性文件，就其数量和内容而言，安全管理内容都始终占主要地位。此外，前期行政法规占多数，并逐渐过渡到以民航规章为主，近十年来，行政法规占比仅为5%，相比较80年代94%的都为行政法规，临时的行政指导法规比例大大下降，反映出法律法规管理的常规化，成熟化。 未来，民航局将坚持科学发展观，不断完善民航法规体系：欧美民航发展水平较高，我们有必要吸收借鉴其法律法规的有益成分，为我所用。民用航空市场国际性强，国际民航组织颁布的大量公约、协定、标准，我们要逐步与之接轨，使我国航空公司在国际竞争中，能够与外国同行站在同等的平台上竞技较量；我国民航产业正处于成长期，发展速度较快，改革持续深入，安全管理理念、手段不断创新。法规体系建设必须做到与时俱进，紧跟行业发展的特点，做好立改废，及时推陈出新，不断丰富完善；在民航法规体系中与安全相关的技术法规占了较大比重，因此，民航法规体系体现出专业性和技术性强的特点。在飞标、适航管理等领域，就存在大量技术标准性质的规章。
图：各年份的不同类型的规章数量统计
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附录：民航法律、行政法规及民航规章一览表（截至2009年7月1日） 1973 国务院、中央军委关于使用飞机进行人工降水问题的通知 1980 国务院、中央军委批转空军、国家劳动总局、民航总局关于改革民航义务工役制的请示的通知 1980 国务院、中央军委关于民航管理体制若干问题的决定 1981 国务院批转民航总局、公安部关于组建民航公安机构的请示报告 1982 国务院关于保障民用航空安全的通告 1982 国务院、中央军委关于重新颁发关于保护机场净空的规定的通知 1982 国务院、中央军委关于加强机场地面安全措施的通知 1984 国务院、中央军委关于使用飞机执行各项专业任务的规定 1984 国务院批转中国民用航空局关于成立民用机场管理委员会的请示的通知 1985 国务院关于开办民用航空运输企业审批权限的暂行规定 1985 国务院办公厅、中央军委办公厅印发《关于建设机场和合用机场审批程序的若干规定》的通知 1985 国务院、中央军委《关于军民合用机场使用管理的若干暂行规定》的通知 1985 运输类飞机适航标准 1986 国务院关于通用航空管理的暂行规定 1987 中华人民共和国民用航空器适航管理条例 1988 国务院关于加强民航安全工作的紧急通知 1988 国务院关于加强交通运输安全工作的决定 1989 民用航空运输不定期飞行管理暂行规定 1990 民用航空器适航指令规定 1990 单方经营中国大陆与台湾间民用航空运输补偿费的规定 1990 民用机场停车场建设和管理暂行规定 1990 中国民用航空通信导航雷达工作规则 1990 中国民用航空气象工作规则 1990 中国民用航空无线电管理规定 1990 外国民用航空运输不定期飞行管理细则 1991 民航特种车辆、地面专用设备生产许可证管理暂行规定 1991 关于航空运输服务方面罚款的暂行规定 。 3欢迎下载
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1991 中国民用航空机场生产统计实施办法 1992 民用航空材料、零部件和机载设备技术标准规定 1992 中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定 1993 国务院关于加强民用航空安全工作的通知 1993 中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定 1993 民用航空器适航委任代表和委任单位代表的规定 1993 国务院批转中国民用航空局关于加强民用航空安全管理意见的通知 1993 湿租外国民用航空器从事商业运输的暂行规定 1993 全民所有制民航企业转换经营机制实施办法 1993 雇用外籍飞行人员从事公共航空运输飞行的暂行规定 1993 民用航空运输销售代理业管理规定 1993 民用机场运营管理暂行办法 1993 定期国际航空运输管理规定 1993 民用航空运输销售代理业管理规定 1995 中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定 1995 民用机场工程设计管理规定 1995 民用机场工程施工许可证管理规定 1995 民用机场工程建设监理规定 1995 中国民用航空总局规章制定程序规定 1996 制止民用航空运输市场不正当竞争行为规定 1996 中华人民共和国民用航空法 1996 中国民用航空旅客、行李国内运输规则 1996 中国民用航空货物国内运输规则 1996 中华人民共和国民用航空安全保卫条例 1996 中国民用航空内部审计工作规定 1996 中国民用航空计量管理规定 1996 中国民用航空部门计量检定规程管理办法 1996 中国民用航空仪表着陆系统Ⅱ类运行规定 。 4欢迎下载