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浅析我国公共财政建设
作者： 马静 汤坤 周州
【内容摘要】财政问题一直是关系国计民生的头等大事。资源稀缺，欲望无穷，经济出现市场失灵的角落，这为政府运用财政介入市场提供了依据。本文通过对公共财政建设的背景、内容、意义和现状的描述来分析我国公共财政的建设，并提出相关政策建议，指出公共财政要加大在民生领域的投入，以完善我国公共财政的建设，切实解决当下民生问题。 【关键词】公共财政 民生 政策建议
一、公共财政的背景
（一）公共财政的理论渊源
公共财政的经典框架是200多年前亚当·斯密构建的，他在其《国民财富的性质和原因的研究》中论述君主或国家的收入时，就阐明了公共财政的职能和收入来源。他指出君主或国家主要有三大义务。“君主的第一个义务，是在保护本国社会的安全，使之不受其他社会的暴行与侵略。”这就要组建军队，需要有国防费;“君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫”，这就要设立严正的司法行政机构，需要有司法经费;“君主或国家的第三种义务就是要建立并维持某些公共机关和公共工程”，这些公共设施和工程“主要为便利商业社会，促进人民教育的公共设施和工程。”，这就需要公共工程和公共机关的费用。君主要能执行种种义务，就得有无上的尊严，“为维持其尊严计，亦须有一定的费用。”这些费用都为社会公共利益而支出，理应由社会来负担，主要通过税收取得。斯密构建的这个市场经济环境下国家公共财政的基本框架和总体原则，在今天仍不失其意义，令人服膺。
公共财政的指导思想则来自福利经济学及公共产品理论，是弥补市场失灵的经济范畴的问题，而公共选择理论则对财政理论产生了深刻影响，使财政由政府为弥补市场失灵而进行资源配置和收入再分配的经济问题，扩展到因政府失灵而必须通过政治程序对其加以约束的政治问题。
(二)公共财政社会背景
公共财政是建立在完善的市场经济基础之上，公共财政运行是依托于市场经
济和民主制度高度发展的社会环境和时代背景。
(三)中国财政的市场化改革
1、1949年中华人民共和国成立到1956年，中国逐步实现了从新民主主到社会主义的转变，与此相适应，中国财政也实现了新民主主义财政向社会主义财政的转变，在此期间，计划经济在中国确立下来，相应的计划财政也在中国确立了。1958年到1978年十一届三中全会召开为止的二十年间，是中国传统计划经济存在和发展的时期，这时中国整个政治经济波动变换状态在中国财政上反映。粉碎四人帮以后，以十一届三中全会为标志，中国开始全面的经济体制改革，否定了计划经济，逐步明确建立社会主义市场经济这一目标。由此决定了中国财政模式和体制也经历了先是否定自身的计划性，然后有逐步向市场型的转变，即经历了一个由“国家财政”类型向“公共财政”类型的转变。
2、70年代末至90年代前期中国财政改革实践
总体思路：减税、让利、放权。具体包括78年实行企业基金制度，79－82年实行利润留成制度，83年第一步利改税，84年第二步利改税，86年承包经营责任制试点，88－93年两轮实行承包经营责任制。经过这些改革，一方面使企业、个人的独立或相对独立经济主体地位得以确立。这是减税、让利、放权的结果，也是成果。因为它为确立社会主义市场经济体制准备了市场主体这个条件。另一方面使政府预算收入占GDP的比重逐年下降，财政赤字逐渐攀升；同时带来政府分配秩序混乱，甚至各自为政。
3、90年代以后，特别是1992年邓小平南巡讲话明确指出“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段，计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。”从而从理论上冲破多年来市场经济的束缚，为中国建立社会主义市场经济体制创造了理论基础。
同年19月12日，中共十四大报告指出，中国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放发展生产力。
1993年八届全国人大一次会议将《宪法》第十五条修改为“国家实行社会主义市场经济”。社会主义市场经济第一次写进中国的宪法。
同年11月14日，中共十四届三中全会正式作出了《中共中央关于建立社
会主义市场经济体制若干问题的决定》，把中共十四大提出的建立社会主义市场经济体制的目标和原则具体化、系统化，勾画了新经济体制的基本框架。
1992年之后，财政部门也开始明确探讨公共财政框架及财政职能的转变问题。在此期间，财政理论界或经济理论界就比较明确建立公共财政的提法。
94年全国进行了经济体制的全面改革。其中，财税部门的改革：一个是税收制改革，二是财政体制改革，就是朝建立公共性质的财政体制努力。这次改革是向着公共方向改革，当时没有直接加公共财政头衔，到98到时才正式明确的。1998年12月全国财政工作会议提出构建公共财政体制框架的目标，标志着我国财政从生产建设财政逐渐向公共财政的转型，表现为“国有制财政+城市财政+生产建设财政”转向“多种所有制财政+城乡一体化财政+公共服务财政”。
二、 公共财政的内容
公共财政是指政府为社会提供公共品和服务，以满足社会公共需要的经济行为。可见，公共财政的主体是政府；公共财政的目的是满足社会公共需要；公共财政的职责或职能是为社会提供公共品和服务；公共财政的属性是一种经济行为。它是与市场经济相适应的一种财政模式。
这可以从两个方面来理解。
1、公共财政属于公共经济,是其核心内容。一般认为,市场经济的主体有三个:企业、居民和政府。作为市场经济主体的政府,指的是政府的经济活动,即政府经济,又称公共经济或公共部门经济。而与之相对应的以企业和居民为主体的经济活动,则称为私人经济。公共经济为社会提供公共产品,私人经济为社会提供私人产品。显然,在这里公共经济与私人经济的区分不是以所有制为标准,而是以不同经济主体的经济活动的不同特征为标准。在市场经济条件下,经济活动都是围绕着资金运动即资金的筹集与运用展开的。具体地说,企业的经济活动主要表现为企业的收支活动,居民的经济活动主要表现为居民的收支活动,政府的经济活动主要表现为政府的收支活动。而政府的收支活动就是财政。
2、公共财政实质是市场经济财政。公共财政实质上是市场经济财政,突出表现在公共财政理论的核心是市场失灵论。公共财政理论认为,在市场经济条件下,
社会资源的主要配置者是市场,而不是政府。只有在“市场失灵”的领域,政府部门的介入才是必要的,这即是说,“市场失灵”决定着公共财政存在的必要性及其职能范围。市场失灵表现在许多方面,诸如提供公共产品,纠正外部效应,维持有效竞争、调节收入分配不公、稳定经济等,在这些领域市场是无能为力的,这就需要政府介入,需要财政发挥作用。这些都是近些年来我国财政学界所熟知的,并且大多数学者都认为西方公共财政关于公共产品和市场失灵的理论对我国有借鉴意义。既然公共财政实质上是市场经济财政,因此提出要在我国建立公共财政的基本框架,实质上就是要建立市场经济财政的基本框架,只是用“公共财政”的提法可以把目标说得更鲜明、准确而已。
构建我国公共财政的基本原则,就是以“市场失灵”为标准,凡是市场能解决的,财政就应退出;凡是市场不能解决的,财政就应介入。联系我国的国情,财政可以介入以下领域:一是市场完全失灵的领域,如社会治安、行政管理和国防等,这是财政活动的最基本的领域;二是通过市场能够解决但解决得不好的事项,这通常是指那些提供“准公共产品”的领域,财政和市场都可以介入,究竟谁介入,要以效率为标准;三是市场能够解决但解决得很慢的事项,不利于发展中国家实现超越战略,如高新技术产业、风险产业等。
三、 推进我国公共财政建设的意义
（一）全局意义
中国的改革被称为渐进式改革，是就改革推进过程的基本特征而言的。这种渐进式改革体现了一系列被实践证明是有利于转轨的、应该得到肯定的方面，当然也有伴随着渐进改革产生的一系列争论和特殊的难题。从现在的实际情况看，渐进式改革已经走到了所谓“改革疲劳区”，也是深水区与“胶着区”，几乎任何再往后推进和深化的举措，都会因“牵一发而动全身”成为棘手的难题，那种有一部分人受益而没有人受损的所谓“帕累托改进”式的改革空间，在中国可以说已经用尽。在各种既得利益集团已相对清晰地形成这种新格局之下，现在任何一项改革措施，都必然碰到触动既得利益的敏感问题和困难问题，极易陷入胶着状态。所以，在上世纪90年代中期以后，不少实质性的改革措施在推进方面都是不理想的。