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开发区管理模式比较及发展趋势
摘要：
1984年5月4日，党中央、国务院做出在沿海开发区城市率先创办国家级开发区的重大决策。开发区的建设是改革开放的一项重要成果，对促进经济发展产生了重大作用。国家设立开发区的基本构想，希望开发区达到两个目标，即引进技术和资金、发展外向型经济的重要基地；进行政府机构改革试点，探索精简高效的政府管理模式。
近期，我们对部分国家级和省级开发区财税政策执行及税收征管质量进行专项检查、调研中了解到，开发区的管理模式作为保障开发区持续健康发展的重要机制，其中有许多经验做法值得研究与推广，但同时也存在一些问题。对这些经验与问题的归纳、总结与理论研究，对于我国开发区整体管理水平的提高以及推进政府机构改革有着重要的参考价值和指导意义。
关键词：开发区 管理模式 发展趋势 一、开发区及相关概念简述 （一）开发区概念。
开发区并没有严格学术意义上的统一定义，一般是指一个国家或地区，在对外经济技术贸易或地区经济开发活动中，在一定区域内采取比境内其他地区更加开放、优惠的政策，实行诸如减免关税、金融支持、简化审批程序等一系列特殊政策，并由政府或其他法人组织承担初期的开发业务，完善基础设施，建立服务机构，创造有利于内外投资者的投资环境，促进国际贸易和区域经济发展而设立的经济区域。
在我国，开发区主要包括经济特区、经济技术开发区、保税区、高新技术产业园(科学园)、国家旅游度假区、边境合作区、综合开发区等类型。关于开发区在国外有许多类型，主要包括:自由港、出口加工区、自由边境区、保税仓库区、科学工业园等。
（二）开发区管理模式界定。
管理模式最初来源于企业管理，是指一个机构在管理制度上和其他机构不一样的地方，从制度经济学的角度说包括了正式制度和非正式制度两个方面，也就是机构在管理规章和企业文化上最基本的不同特征。一般来说，不同的国家管理机构有不同的管理模式，而且同一机构在不同时期也有不同的管理模式，不同的管理模式决定其管理特征的差异性。
开发区的管理模式是指包括政府(开发区管理机构)、开发公司、企业等三方的领导体
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制、内部运行体制、机构设置、管理权限、管理方式、法规制度以及三者相互作用的关系。我国开发区的管理模式是经历一个创建时期和不断创新完善的，基本上形成了相对独立的管理模式。这种模式相对于我国其他政府机构来说是充满活力的，从而使开发区形成了与国际化经济比较接近的外向型经济区，为开发区的发展提供了更大的活力。
二、我国开发区管理模式
开发区作为改革开放的“特殊试验区”和“排头兵”，在特殊优惠政策的支持下发挥了其体制创新的功能，在大力引进和利用外资，不断进行各种超前的改革和试验等方面做出了重要贡献，推动了区域经济的持续发展，使之成为中国经济发展中最活跃、最重要的增长因素，形成了一些具有中国特色的开发区经验。目前，我国开发区管理模式基本有四种：管委会主导型管理模式、管委会协调型管理模式、政区合一的管理模式、公司型管理模式。
（一）管委会主导型管理模式。
管委会主导型又称管委会直接运作型，是指由上级政府设立开发区管理机构(管委会)，管委会作为政府的派出机构全面负责开发区的基础设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等开发区运作的一切活动。
从国际上看政府主导型的开发区较多，尤其是发展中国家，发达国家在早期也采用此模式。比较成功的开发区如日本的筑波科学城、印度的班加罗尔等都是政府主导型的。此次调研抽查的石家庄经济技术开发区、石家庄高新技术产业开发区、承德高新技术产业开发区、秦皇岛经济技术开发区、廊坊经济技术开发区等也都是这种模式。
管委会主导型的管理体制在开发区创建起步阶段，其管委会职权较大，综合管理职能也较全，从而有利于协调开发区发展中的各种关系，提高办事效率。该管理模式的特征是:
1.一般成立以省市领导组成的领导小组负责开发区发展重大决策和重大问题的协调，但不插手区内具体事务，给开发区宽松的管理环境。然后成立开发区管理委员会作为所在地市政府的派出机构，在开发区内行使市一级经济管理权限和部分市级行政管理权限，包括项目审批、规划定点、房地产开发、人事劳资、审批入城户口等。
2.为适应市场经济体制的需求，开发区对企业实行间接的法制化管理，主要是健全社会化服务体系，引进一些事业性、中介性机构，为企业提供各种社会化服务，克服企业办社会的弊端。
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我国第一批开发区普遍采用了管委会主导型的管理模式，以后相继成立的开发区也都复制了这一模式结构。
（二）管委会协调型管理模式。
管委会协调型又称管委会协管型，其本意是“管委会协调、公司运作”，该模式的主要特征是：开发区管委会作为当地政府的派出机构行使政府的管理权，并制定开发区发展规划和政策，为开发区的企业提供各种服务；而开发公司作为独立的经济法人，实行企业内部自我管理，发挥集中化、专业化的优势。该模式实现了管委会的行政权与企业的经营权分离，管委会管理职权基本上包括对区内各项经济活动的监督、管理和协调。这种模式在国际上以美国的硅谷为代表，在国内则以苏州高新区、惠州仲恺开发区等为代表。
管委会协调型模式在一定程度上实现了政企分开，体现了“小政府、大企业”的原则，不仅可以充分利用管委会的协调能力，而且可以利用实力雄厚的企业资金和先进的专业管理经验来弥补开发区自身的不足。其弊端是由于许多开发区配套设备不完善，自身经济实力不够，企业也缺乏先进的管理理念和吸引人才的机制，而体现不出其专业化水平，很容易陷入旧体制的框框之中。其中“两套班子一套人马”型是我国开发区普遍采用模式，而“两套班子两套人马”型管理模式的典型代表是苏州工业园区。
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（三）政区合一的管理模式。
政区合一的管理模式其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是“两块牌子一班人马”，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。政区合一的管理模式的典型代表是青岛经济技术开发区。
两区合并后，优势明显：体制合一后的开发区兼备了行政区和经济区的两种功能，但机构设置数目依然较为精简；两区合一后的体制使开发区对外开放的空间扩大了，两区在人才、劳动力、土地、基础设施、招商引资等方面的优势得到了互补，减少了区域摩擦，提高了行政效率，具有一般开发区和行政区不可比拟的特殊优势。
当然，两区合一也带来了一些弊端，比如合一后造成的磨合期和众多社会事务的羁绊，以及新旧观念严重冲突。但这些弊端和问题不能从根本上影响开发区的发展，也没有突破开发区“小政府、大社会”格局，因此完全可以通过不断推进体制、机制的创新，由形式上“合一”走向内涵式的“合一”。在实践中把不利因素降到最小程度，并可以逐步予以解决。从理论上讲，这种管理模式是国家级开发区今后探索发展的方向。
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