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土地征用中农民权益被侵害问题研究
来源： 作者： 日期：10-01-20
[摘要] 通过农地征用的典型调查发现,农民的知情权、调查结果确认权、听证权等权益被严重侵害。有效保障土地被征用农民的合法权益,需要做好以下工作:树立正确的政治观,指导和规范政府的政策行为;制定有助于提高土地被征用农民博弈能力的法律法规;撒销未按法定程序和政策要求报批而获取或骗取的征地批文;用“重典”落实国家土地政策,提高
土地违法的成本等。
[关键词] 土地征用,农民权益,侵害,主要表现,政策建议
[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175(2009)02-0091-04
一、问题的提出和研究设计
在城市化进程中,我国的土地征收有三种类型,第一种是未批先占和非法占用基本农田等严重的违法征地,第二种是虽有征地批文但整个征地过程存在不少瑕疵的违法或违规征地,第三种是整个征地过程都合法的征地。第一种和第三种类型由于违法性和合法性都很明显容易引起社会各界的关注,从而使严重违法的征地行为得到惩处、使完全合法的征地行为得到肯定。而第二种类型由于披着合法的外衣(如批文等),其违法、违规的征地行为在信息不对称的情况下往往难以引起社会各界尤其是政府主管部门的足够重视。实际上,第二种类型才是我国城市化进程中农地征收的普遍现象,也正因为这是一种“普遍现象”,在“见多不怪”思想的误导下,这种类型往往被政府忽视而任意发展。长此以往,就可能造成大量农民与
政府的矛盾不断积累,关系不断恶化,从而影响社会和谐稳定。
为了使第二种征地类型引起学术界和实践界的足够了解和重视,课题组于2008年5月对D市第五批城市建设用地涉及到的100多户中的55户(其中有效访问的户数为50)农民进行了逐户问卷访问,向江西省国土资源厅申请获取了D市第五批次城市建设用地的报批材料。另外。课题组使用统计软件SPSS13.0对收集到的第一手资料进行了统计分析。课题组将根据收集到的第一手和第二手资料,对土地征用中农民权益被侵害的主要表现进行描述,同时
提出相关建议。
二、土地征用中农民权益被侵害的主要表现
虽然我国对土地征用中的农民权益做出了明文规定,然而实践中侵害农民权益的问题仍
然存在且比较严重,主要表现在以下几个方面:
(一)知情权被严重侵害。调查表明,征地报批前D市国土资源部门未履行法定的告知义务,农民的预征知情权被严重侵犯。统计结果显示,认为征地依法报批之前(2007年12月25日前)当地国土资源部门没有将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知自己和自己所在的村集体经济组织的被访者分别占100%和80%,另外20%的被访者选择“不知道有没有告知”自己所在的村集体经济组织这个选项。而且100%的被访者确认,征地被批准之后,自己并未在所在的村、组内看到过书面形式的征用土地公告。绝大多数土地被征用
的农民对此次征地方案中耕地前3年的平均年产值标准、土地补偿费与安置补助费是耕地前3年的平均年产值的几倍、地上附着物补偿费等这些与征地相关的重要信息一无所知。 (二)调查结果确认权被严重侵害。调查表明,征地报批前D市国土资源部门未与土地被征用的农民共同确认调查结果,土地被征用农民的调查结果确认权被严重侵犯。统计结果显示,认为征地依法报批之前(2007年12月25日前)和征地被批准之后(2008年1月14日之后)当地国土资源部门没有对拟征用的土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数
量等调查结果与自己共同确认的被访者分别高达98%和94%。
(三)听证权被严重侵害。调查表明,征地报批前D市国土资源部门未告知土地被征用的农民他们有申请听证的权利,并在听证材料方面弄虚作假,土地被征用农民的听证权被严重侵犯。98%的被访者确认,征地依法报批之前,当地国土资源部门没有将自己有对拟征用土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利告知自己;100%的被访者确认,当地国土资源部门没有听取村民关于征地补偿、安置方案的不同意见;100%的被访者认为本次征地补偿安置费用是政府单方面确定的。在此需要特别强调的是,在D市国土资源局根本就没有召开听证会的情况下(调查表明,土地被征用的农民没有参加国土资源局组织的听证会),在报批材料中却有听证纪要和听证笔录。通过和相关村民对照听证笔录中的签名笔迹,课题组可以认定D市国土资源局的听证材料是“虚构”的。这些“虚构”的材料是用来骗取批文的必备材料,这严
重损害了土地被征用的农民和被人冒用自己名字签字并按手印的村民的权益。 (四)土地物权严重缩水。这里的“土地物权”是指土地被征用的农民因失去土地使用权而应得到的公平合理的补偿的权利。“严重缩水”是指实际得到的补偿远远少于应该得到的补偿,即指补偿太少和补偿方式单一而显失公平的情况。D市国土资源局行政处理决定书写道:“征地补偿安置费(含青苗费、村民小组管理费)按耕地(水田)2.75万元/亩计征”。土地被征用的农民认为,在只有货币安置而无社会保障、就业等其他配套安置措施的条件下,征地补偿安置费偏低。有92%的受访者认为这次征地补偿很低,有8%的受访者认为这次征地补偿低,没有受访者认为这次征地补偿是合理的。土地被征用的农民的看法是有现实依据的。调查显示,该地段的被征地农户平均每亩耕地的年产值为0.998万元,收入最多的耕地一年有2万元的产值。如果以2.75万元/亩计征的话,每亩耕地的征地补偿安置费仅为其年产值的2.756倍,也就说土地被征用的农民只要在其耕地上劳作不到3年,就可以得到相当于征地补偿安置费的收入,在这种情况下,土地被征用的农民当然不愿意交出土地。调查表明,家中有菜地的被征地农户每亩年产值的均值均高于1万元以上,明显高于没有菜地的被征地农户。这次水田被征收的农户,由于种植作物和种植技能等方面的差异,每亩的年产值存在较大差距。在问及“您觉得此次征地每亩补偿多少万元才合理”这个问题时,50名被访者中有23人作答。在作答的人中,合理补偿的均值为12.6739万元/亩,最小值为4万元/亩,最大值为80万元/亩;27名未作答的人认为,如果政府不解决自己的长远生计如社会保障和就业等,给多少钱都不合理,因为物价上涨会导致补偿安置费不断贬值。很显然。仅有较低的货币安置措施即以2.75万元/亩计征,对这些被征地农户尤其是耕地产值高的被征地农户有失公平。 (五)社会保障权得不到有效保障。农民失去了土地,就失去了长远保障,政府当然有责任解决他们的社会保障。为了使自己的生计可持续,土地被征用的农民当然有享受社会保障的
权利。也就是说,社会保障对政府来讲是义务。对土地被征用的农民来讲是权利,否则,土地被征用的农民就成了真正的“三无农民”,即“种田无地、就业无岗、社保 无份”。调查表明,本次征地根本就没有落实土地被征用农民的社会保障费用。D市2007年度第五批次城市建设用地报批材料中有一份2007年12月15日D市人民政府的承诺书,承诺书写道:“我市已将土地被征用农民的社会保障工作列入市政府近期急需解决的民生问题??,并承诺将D市2007年第五批次城市建设用地土地被征用的农民纳入D市的社会保障体系中,以维护土地被征用农民的合法权益。确保土地被征用农民的生产生活水平不下降,长远生计有保障。”但到2007年10月份为止,土地被征用农民的社会保障问题仍未解决,导致他们十分不满。课
题组认为,D市人民政府的“承诺书”只是用来换取征地批文的“手段”而已。 以上事实说明,尽管中央三令五申要地方政府落实土地被征用农民的社会保障费用,但“上有政策,下有对策”,这次征地的安置方式仍然只有单一的货币补偿,社会保障政策没有落实,
即土地被征用农民的社会保障权没有得到保障。
(六)土地维权非常困难。由于本次征地没有尊重农民的土地权益,土地被征用的农民对当地政府的征地行为很不满,大部分土地被征用的农民不支持当地政府的征地决策。在受访的土地被征用的农民中,对政府本次征地很不满意的比例高达74%,不满意的比例为24%,满意率为0。在受访的土地被征用的农民中,92%(很不支持和不支持的累积百分比)的人表示不支持此次政府的征地决策。其中54%的人回答“很不支持”,38%的人回答“不支持”,只有
6%的人回答“不支持也不反对”,回答“支持”的人只占受访总人数的2%。
尽管土地被征用农民的土地权益受到严重侵犯,对政府的征地行为十分不满、对政府的征地决策很不支持,但当他们的权益受到侵犯时,却缺乏有效的维权渠道;即使有维权的渠道,由于维权成本过高、难度过大,往往也让人望而却步或努力维权的结果让人失望,再加上土地
被征用的农民处于弱势地位,人微言轻,能力有限,导致土地维权非常困难。 在调查过程中,课题组在问及“若征地过程中您的权益受到侵犯,您打算怎么办”时,46%的受访者选择忍气吞声,22%的受访者选择上访,20%的受访者选择打官司,4%的受访者选择向媒体报料,4%的受访者选择找人说理去,4%的受访者选择采取过激行为。虽然有不少的受访者打算上访、打官司,但是这仅仅是他们的“打算”和“意向”而已,实际上能否付诸行动还是个问号,因为上访和打官司的时间成本和金钱成本高,很多人会被迫放弃这两种维权方式。因此,在维权实践中他们往往更多地选择“忍气吞声”,当矛盾激化到一定程度而忍无可忍时,又可能采取过激行为。根据课题组的了解,有少部分土地被征用的农民到当地信访部门上访,但当地信访部门往往怕“碰硬”,对来访者提出的问题不予回复和解决,即使有回复,也是敷衍了事,难以起到维权的作用,这让上访者失望。很多土地被征用的农民在维权过程中
都有“叫天天不应、叫地地不灵”的感觉。
虽然本文的研究范围为个案调查,但根据课题组在全国8个省的走访调查和其他专家学者的相关研究及新闻媒体的相关报道,课题组认为,如上文所述,土地被征用的农民权益侵害问题是较为普遍的现象,这些现象的消除需要在政策设计和政策执行上作“文章”。
三、政策建议
(一)树立与科学发展观相适应的政绩观,指导和规范政府的政策行为。从公共政策的角度来看,政绩观实际上属于“元政策”的范畴。元政策主要是指那些指导和规范政府政策行为的理念和方法,即关于政策的政策。一些地方政府官员在畸形政绩观的驱使下,利用现行征地制度的不完善和其征地主导权,把土地当作“第二财政”,以地生财,赚取快钱,从而出现“低征高卖”现象,即一方面用计划经济时代的办法低价征用土地,不管是用于公共利益,还是经营性征地,政府一律低价强制征用农民土地;另一方面用市场经济的手段高价供地,这就意味着征地越多所获得的土地收益也就越大。用土地牟取暴利,已经成为一些单位和个人“寻租”的手段,这也是“圈地风”越演越烈的根源。而在征地过程中,农民始终处于弱势地位,作为农民利益维护者的村集体又往往倾向于政府,致使土地被征用的农民利益再三被侵蚀,其基本生活无法得到长远保证。有关统计资料显示,改革开放以来,政府通过所征农地的价格“剪刀差”,从农民身上拿走了20000亿元人民币。正是由于各个方面对土地被征用农民的利益侵占太多,致使土地被征用的农民问题成为令人关注的社会问题。因此,在征地过程中,地方政府要树立与科学发展观相适应的正确政绩观来指导和规范政府的政策行为,即用全面、发展、实践的观点看待政绩,把经得起实践、群众和历史的检验作为评判政绩的最终标准。用全面的观点看政绩,就是既要看经济指标,又要看社会指标;既要看城市变化,又要看农村发展;既要看当前的发展,又要看发展的可持续性;既要看经济总量的增长,又要看土地被征用的农民得到的实惠;既要看经济发展,又要看社会稳定;既要看“显绩”,又要看“潜绩”。用发展的观点看政绩,就是要充分认识到那种“只求本届有政绩,不给下届留财富”和“一个人的政绩,几代人的包袱”的做法,不是政绩,而是败绩。用实践的观点看政绩,就是重实干、办实事、求实效,干有利于发展的事,多干群众受益的事,多干打基础的事,多干长远起作用的事。说到底,政府官员的政绩,一定要看人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应,一定要经得起实践、群众和历史的检验。唯有如此,才能真正解决城市化进程中
土地被征用的农民权益侵害问题。
(二)制定有助于提高土地被征用农民的博弈能力的法律法规。法律法规是公共政策的表现形式之一。(4)从公共政策的角度来看,法律法规通常属于基本政策的范畴(有时也表现为具体政策)。基本政策是在元政策理念下用以指导和确定具体政策的政策,是一种主导性的政策。它反映了占社会主导地位的社会力量的政治信仰、社会经济利益的格局和取向。基本政策具有层次性、广泛性、稳定性和权威性等特征。课题组认为,土地被征用农民的博弈能力差是导致其权益被侵害的主要原因,因此解决土地被征用农民的权益侵害问题,关键在于通过基本政策的合理设计来提高其与政府的博弈能力。而土地被征用农民的博弈能力的高低很大程度上又取决于农地产权是否清晰、征地信息是否对称、权益被侵犯时是否能及时得到行政与司法救济。但我国现行法律法规对农地所有制的性质界定不清、对征地需公开的信息规定不细、对土地被征用农民的权益救济涉及不多。由此,要从根本上解决土地被征用农民权益侵害问题,立法机关应制定有助于提高土地被征用农民的博弈能力的法律法规,如制定明晰的农地产权,公开征地全过程和征地结果的详细信息,由公益性的法律援助机构为权益严
重受损的农民提供法律援助的可操作性的规范性文件等。
(三)撤销未按法定程序和政策要求报批而获取或骗取的征地批文。从政策执行的角度看,法律手段是政策执行活动得以进行的重要保证,依法行政、依法管理不仅具有权威性而且具
有科学性和客观性。只有运用法律手段,才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰,保障政策执行活动有法可依、有章可循,从而有利于政策的顺利实施。采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,根据《中华人民共和国土地管理法》第76条规定,县级以上人民政府土地行政主管部门应责令退还非法占用的土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第78条规定,违反法律规定的程序批准占用、征收土地的,其批准文件无效。对未按法定程序和政策要求报批而获取批文及骗取批文但城市建设用地又确实要征收农用地的情况,最好的解决方案就是省级人民政府(或国务院)先依法撤销批文,再责令基层政府按法定程序和政策要求重新如实报批。这样做有以下好处:一是从根本上维护土地被征用农民的土地权益。比如基层政府按法定程序报批,土地被征用的农民就有了知情权、表达权、参与权和监督权,这“四权”并用就会提高土地被征用的农民与政府“博弈”的能力,而“博弈”能力的提高会直接减少土地被征用农民土地权益的贫困面;二是促使政府尤其是基层政府依法行政,维护社会稳定。如果政府都不按国家的土地法律、法规和政策办事,还能要求土地被征用的农民“遵纪守法”吗?显然,政府如果不依法行政,政府就会失去公信力甚至失去人心。实践证明,只有政府依法行政,社会才能稳定和谐,否则社会矛盾就容易激化。撤销未按法定程序和政策要求报批而获取及骗取的征地批文即依法撤销有问题的征地批文并责令其重新报批,就是要树立法治政府的
形象,促使政府尤其是基层政府依法行政,维护社会稳定。
(四)用“重典”落实国家土地政策,提高土地违法的成本。为了维护土地被征用农民的权益。国家权威机关制定了一系列的土地政策。如《征用土地公告办法》、《关于加强征地管理工作的通知》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等等。以上政策在维护土地被征用农民的权益方面发挥了一定作用,但很多地方政府在政策执行过程中经常是阳奉阴违“上有政策,下有对策”,导致政策的执行绩效在现实中大打折扣。近年来,随着我国改革开放的不断深入和地方分权的逐步发展,“上有政策,下有对策”现象非但未能得到有效控制,反而有加剧之势,成为影响政策有效执行的一种障碍性因素。课题组认为,中央土地政策执行绩效不理想的主要原因之一就是土地违法成本太低,从而致使农民土地权益极度贫困。有资料显示:土地违法者,平均只有1%的党纪政纪查处可能、1‰的刑事追究可能。值得肯定的是,国家的职能部门一直在为落实中央政策、维护土地被征用农民的权益而努力,监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部也根据新形势的发展需要对《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》进行了修订,新修订的《违反土地管理规定行为处分办法》并于2008年6月1日正式实施。以上新政策的实施,加大了对土地违法行为的打击力度,但课题组认为,《违反土地管理规定行为处分办法》这项政策只处于“部门规章”的层次,其“威慑力”难免受限。因此,建议条件成熟时“重典”出击。即将“部门规章”先提升为国务院的“行政法规”,并最终使其成为国家法律(如将其内容写入土地管理法或制定包含如何处分违法征地行为的征地法)。对与国家土地政策相背离、损害土地被征用农民权益而屡禁不止的违法行为,只有“重典”出击,才能大大提高土地违法成本,从而真正起到威慑作用。