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中国特色社会主义政治权力的特点与改革的路径选择
——从“党政分开”到“法定党权”
● 王多晓 符永培
摘要：中国政治体制改革已经进入了关键阶段，但在“改革的路径”上仍众说纷纭、莫衷一是。本文以“从怎么看到怎么办”为思路，通过对我国政治权力的结构进行研究，认为“法定党权”是适合中国政改的路径，并提出了构建具有现代政治文明特征的中国特色社会主义分权制衡体制的设想。 关键词：党政分开 法定党权 决策权 执行权 监督权 权力制衡
一、“党政分开”的理论不适合中国的政治现实基础
改革开放以来，对如何推进政治体制改革，我国学者进行了大量研究。研究的路径有两个主要方向。一是试图从宪政的角度，通过限制国家权力，同时保障和不断扩大人民的民主权利，逐步对权力进行规范，最终达到宪政和善治，这一研究倾向形成了宪政学派。另一路径是从微观的角度，即从制度、法规的角度进行研究，以期规范权力的行使，达到减少和遏止贪污腐败现象蔓延的目的，可以称为政策学派。
宪政学派主要以现代西方的民主宪政理论为基础，运用西方政治学的研究方法来分析中国的政治实践，其理论具有宏观的特点，但由于缺乏对中国的具体国情进行深入研究，因此，理论成果可操作性不强。我国基层民主选举实践多年，却难以向上推进的根本原因，就是西方的民主宪政理论与我国的政治现实基础、政党制度和政治文化不相匹配。国外的经验表明，不顾各国的具体国情，照搬西方民主政治的发展模式，结果大多是政治动荡和社会动乱。伊拉克、阿富汗、埃及等国的政治实践就是活生生的事实例证。政策学派虽能从我国的实际出发，但过于将目光聚焦在具体问题上，特别是主要针对各种贪污腐败现象的研究，因此，不能从顶层设计的角度，提出对权力进行改革、规范的正确思路，其研究成果也无法对政治体制改革具有普遍的指导意义。
中国是社会主义国家，任何改革的理论和政策必须建立在两个基本前提之上，即坚持社会主义道路，坚持中国共产党的领导。从逻辑的角度看，如果坚持
社会主义必须坚持中国共产党的领导，那么，走中国特色社会主义道路，必然排除多党竞争的西方民主政治道路；同时，如果必须坚持中国共产党的领导，那么，“党政分开”既不可能也不现实。离开党对政府的领导，坚持党的领导显然就是一个假命题。
从政治现实基础来看，中国共产党的执政地位是宪法赋予的，并得到人民和各民主党派认可和支持。这个基本的政治现实基础与西方“党政分开、多党竞争”的政治现实基础有着根本的区别。“党政分开”既是西方政党政治现实的基础，又是其理论逻辑的出发点，因此，多党竞争、轮流执政必然是其现实要求和理论逻辑的结论。如果在中国实行真正的“党政分开”，这意味着改变中国现有的政治现实基础，必然滑向多党制，危及到党的领导地位，从而可能引发社会动荡，使经济改革的成果得而复失。这是执政的中国共产党和人民群众无法接受的。
从中国的政党制度来看，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度表明：在中国，没有在野党，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，各级政府中，均有民主党派参政。中国共产党与各民主党派合作的基本方针——长期共存、肝胆相照、互相监督、荣辱与共——体现了中国特色社会主义政党制度的本质特征。这一特色与西方政党政治中的执政党与在野党为争得执政权，互相扯皮，甚至互相抹黑截然不同。
从政治历史文化的角度看，国家与社会紧密结合是中国几千年大一统的政治文化主流。这种政治文化，一方面使得中华文明绵延数千年而不断；另一方面，决定了当代中国的政党制度不是执政党和在野党互为对立、互相竞争，而是在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。埃通加·曼格尔认为，“文化是制度之母”[①]，因此，政治体制改革如果不从本国的历史文化出发，生搬硬套外国的经验，结果一定是南橘北枳，水土不服。
二、 “党政分开”的政改实践难以破解中国政改难题
1980年8月18日，邓小平做了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，强调解决党政不分、以党代政的问题，加强制度化建设，不断地改革和完善中国的政治体制。党的十三大报告以这个讲话为指导，对我国的政治体制改革进
行了规划，明确提出政治体制改革的关键是“党政分开”。中央之所以提出以“党政分开”为政改的突破口，主要是因为文革期间“以党代政”走向了极端，给党和人民的事业造成了巨大的灾难；改革开放后，各级党组织的权力仍然过分集中，不利于经济体制改革的顺利进行和各项事业的发展。
上个世纪八十年代至九十年代初，“党政分开”的政改在我国进行了一些尝试。但实践的结果并不理想，原因是“党政分开”难以成为政治体制改革进一步深入的突破口。我国政治体制改革的目的是，在坚持党的领导下，不断地完善和发展社会主义政治制度，充分发挥社会主义制度的优越性，促进社会生产力快速发展和人民生活水平不断提高。而在中国，共产党既是领导党又是执政党。“执政党是国家的一部分。执政党是在国家机构之内掌握领导权，而不是在国家机构之上或之外或完全撇开国家机构实施领导。”[②]这决定了执政党不可能放弃对国家的领导和控制，因而也决定了“党政分开”是有限度的。因此，把“党政分开”作为政治体制改革的突破口无疑是选择了一个难以突破的关口。上海社会科学院《中国政治发展进程2004》的研究报告佐证了这个结论。
20多年的基层直选实践所面临的困境也证实了这个结论。1988年6月1日，我国颁布实施《村民委员会组织法》。但在基层的民主自治实践中，村委会主任和支部书记的关系一直难以协调，导致部分基层党组织软弱涣散。问题的关键还在于，一人一票的村民直选存在被选之人的非党员身份，所以，基层民主自治的经验如向上推进，可能影响到党对整个社会的领导，进而危及我国的政治制度。因此，中国政治体制改革难于迈开步伐的真正原因，并不像一些人认为的那样——执政的中国共产党没有改革的诚意——而是我们无法在理论和实践上突破西方“党政分开”的政治理论框架，找到适合中国实际的改革之路。
三、“法定党权”是适合中国实际的政改路径
实践是检验真理的唯一标准。既然我们不走“党政分开、多党竞争、轮流执政”的西方民主政治道路，而历史和宪法又赋予党执政权力的合法性，这决定了通过“依法治党”来“法定党权”，是对我国政治权力进行制约、监督、改革与规范的必要路径。
（一）“法定党权”的政改路径符合中国的政治权力结构特点
任何国家的政改必须从其现有的政治现实出发，才能做到有的放矢。而政治体制改革的实质是政治权力的重新分配，因此，只有对我国的政改对象——政治权力（内容、结构、特征、运行机制和优缺点）——进行深入的调查研究，才能找到正确的改革路径。
1、我国政治权力的内容、结构和特征
在政治学的视域中，从权力的功能角度可将国家的政治权力横向分为立法、行政、司法三种。而在我国，党领导着这三种权力，故研究我国政治体制改革问题，应以党的权力为主要研究对象和重点。仅从功能角度看，我国的国家权力结构与西方的国家权力结构没有本质的区别。但由于政治制度不同，三者的地位关系存在较大差异。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国家行政机关、司法机关由人大产生，对它负责、受其监督。也就是说在立法、行政、司法中，人大地位最高，权力最大。这与美国等西方国家的三权分立、互相制衡明显不同。人大的地位凸显了社会主义国家人民当家作主的本质特征。
同时，我国的宪法规定，中国共产党是社会主义事业的领导核心，而党的领导具体体现为党对各级人大、政府和“两院”的领导，所以，离开党对人大、政府和“两院”的领导，坚持党的领导就是一句空话。这样，在上面原有的权力结构的基础上，还有一个党的权力系统来统摄人大、政府和“两院”的工作。党的权力系统和以人大为中心的权力系统（立法行政司法）同时存在并运行，这是我国权力结构最重要的本质内容。正由于在以人大为中心的国家权力运行中，还存在一个总揽全局的重要权力——党的权力——因此，有的学者认为我国的权力结构为“双轨权力结构”[③]或“二元权力结构”[④]。
这种现实存在的双轨权力结构表明，我国的国家权力由四个要素构成：党、人大、政府和司法。 而西方发达国家的国家权力或者由三要素（立法、行政、司法）构成，如总统制的美国，或者由两要素构成（行政内阁由议会多数党组阁，可以认为内阁与议会融合为一个要素，司法算一个，国王或形式元首无权不算），如议会内阁制的英国。从西方发达国家的总统制和议会内阁制的历史上看，国家