发布时间 : 星期二 文章PPP模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析 - 图文更新完毕开始阅读65a5ebf476c66137ef061954
（Design-Build-Finance-Operate，设计-建造-融资及经营）等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值（value For Money，VFM）原则。PPP不仅是一种融资工具的创新，更是一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革，PPP模式可以有效提高供给效率和服务质量，对合作方的资金实力、技术与服务、管理能力、融资能力等方面均有很高的要求。
值得注意的是，财政部在《关于推广应用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金“2014”76号）（以下简称《通知》）中将?政府和社会资本合作模式?（即PPP）界定为：?政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。?这一描述将私人资本扩展至社会资本范畴，界定了中国PPP模式下政府和社会资本在合作中的职责分工及盈利回报模式。而发改委在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资“2014”2724号）中则将PPP界定为?政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。?总体上，两部委给出的PPP基本框架大方向一致，只是细节上有所差异，发改委推的是属于特许经营的PPP，范围相对于财政部的更小。 2.PPP的分类
前已述及，由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语及理解不尽相同，据查阅，各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多。在我国，深圳市万德公共咨询有限公司在其编制的《公私合作（PPP）模式培训手册》中对PPP从广义上进行了分类，参见图2。
6
建造-运营-移交(BOT)股权/产权转让民间主动融资(PFI)建造-拥有-运营-移交(BOOT)建造-移交(BT)建造-移交-运营(BTO)融资性质模式重构-运营-移交(ROT)设计-建造(DB)PPP模式设计-建造-融资及经营(DB-FO)建造-拥有-运营(BOO)购买-建造及营运(BBO)只投资作业外包非融资性质模式运营与维护合同(O&M)移交-运营-移交(TOT)合资合作 图2 PPP模式的一种分类
另外，根据财政部的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金“2014”113号）（以下简称《操作指南》），PPP模式可按?收入来源?和?公共职责和项目转移程度?进行分类。按照?收入来源?，PPP模式可分为使用者付费模式、政府付费模式、可行性缺口补贴模式（混合模式）。按照?公共职责和项目转移程度?，PPP模式可分为委托运营（Operations & Maintenance/O&M）、管理合同（Managing Contract/MC）、租赁-运营-移交（Lease-Operate-Transfer/LOT）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer/TOT）、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer/ROT）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer/BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate/BOO），以上各个类型按社会资本承担风险由低到高排序，见表2。
根据发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资“2014”2724号）（以下简称《指导意见》），PPP模式按照?操作模式选择?可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目，与财政部?收入来源?分类基本对应。
7
表2 PPP模式分类定义及区别
类型 类型 （英文） （中文） 定义 合同 期限 备注 O&M 指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项委托运营 目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。 指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权管理合同 给社会资本或项目公司的项目运作方式。 指将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。 指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。 指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。 指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。 指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，必须在合同中注明保证公益性的约束条款，社会资本或项目公司长期拥有项目所有权的项目运作方式。 政府保留资产所有权，一般不只向社会资本或项目公超过8年 司支付委托运营费 政府保留资产所有权，一般不只向社会资本或项目公超过3年 司支付管理费；通常作为TOT的过渡方式 MC LOT 租赁-运营-移交 一般为20-30年 对于存量项目，LOT模式属于MC模式范 TOT 转让-运营-移交 一般为20-30年 项目有偿转让后，政府暂无资产所有权；TOT模式较BOT模式风险小，投资回报率适当 ROT 改建-运营-移交 一般为20-30年 ROT模式属于TOT模式范畴 BOT 建设-运营-移交 一般为20-30年 BOO 建设-拥有-运营 长期 由BOT方式演变而来 资料来源：根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕
113号），联合资信整理。
8
目前，我国常见的PPP项目类型主要是BOT模式。随着BOT模式的发展，此模式又可分为传统BOT模式和PPP-BASED BOT模式（日本于2003年提出）；二者的最大区别在于PPP-BASED BOT模式强调政府非盈利性资金的主动参与。与传统BOT模式相比，PPP-BASED BOT模式的组织结构见图3，其主要创新之处：①政府除了为项目提供相关支持外，更参与项目各阶段工作（前期准备、融资、建设、运营等）；②政府不是将项目非系统风险全部转移给企业，而是与企业共同承担风险，并承担其最有能力承担的部分风险；③政府为项目提供财政补助属于公益支出，不要求回报。
政府企业项目前期合作、计划共同出资共同出资组建项目公司建设经营风险分担利润共享 注：企业包括市场化的国有企业、民营企业、外资企业。
图3 PPP-BASED BOT模式组织结构图
（二）PPP的内涵和特点 1.PPP的内涵
PPP模式蕴含着五种含义，每一种含义都是合作各方利益的体现，也是合作各方对于解决问题所作的假设。
（1）PPP模式对管理的改革。
政府在城市公共基础设施提供中的效率低下是一个普遍共识的问题。PPP模式通过引入市场竞争机制，使政府在市场中进行磨砺，改变其传统的管理机制，努力提高自身的效率。为了达到这个目的，政府必须与私人营利企业合作，因为这些企业本身就是在市场竞争机制中经过优胜劣汰下来的优胜者。
（2）PPP模式作为对政府在城市公共基础设施中面临的问题进行转移的有效方式。
9