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西部民族地区公共危机管理：现状、问题与对策
现代化是一个政治、经济、社会、文化不断变革的过程，无论何种意识形态的国家，其走向现代化必然会进行相应的体制改革，由此进入特定的社会转型期，也是公共危机事件的高发期。改革过程中，利益格局的调整与重建，发展理念与发展方式的转变，文化的转型与嬗变，自然环境的改变等等，往往成为一些公共危机事件的诱因。从我国来看，仅21世纪的头十年， 就发生了SARS事件、冰灾、大地震、“瓮安事件”、“7·19事件”、“7·5事件”等各种危机事件。仔细观察发现，这些公共危机事件中，除去天灾的其他人祸基本上发生在西部少数民族地区或者与西部少数民族有关，因此，有必要对西部民族地区公共危机管理的现状、问题进行深入分析，研究对策，建立促进社会和谐、维护人民利益的公共危机管理机制。
1西部民族地区公共危机管理的现状
1.1公共危机管理 公共危机，按照罗森豪尔特的观点，是指对一个社会的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其做出关键决策的事件。也可以将其理解为一种紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作,对生命、财产、环境等造成威胁、损害,超出了政府和社会常态的管理,要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。[1]（肖鹏军,等·公共危机导论[M]·北京:中国人民大学出版社, 2006·18）而公共危机管理，笔者将其定义为“政府部门或者其他社会公共组织为防御、处理紧急状态下的公共事件而建立一系列制度的行为或采取集体行动的过程”。 1.2民族地区的公共危机管理
我国是一个多民族国家，受历史、地理及其他因素的影响，民族地区特别是西部民族地区成为公共危机的高发区，因此，无论从哪方面考虑，提升西部民族地区公共危机管理能力已成为亟需解决的一大课题。在理论上，对民族地区公共危机管理的研究，主要集中在以下几个方面：（1）在群体性事件方面，王建伟（当前民族地区如何预防和控制群体性事件的发生发展——以宁夏自治区为例，贵州民族研究，2009，5期，20——24）、廖小东（民族地区突发性群体事件的根源及对策研究，长沙大学学报，2009，4期，4—6）、张艳丽（民族地区基层政府应对群体性突发事件能力研究初探，今日南国，2010.7，200—201）、李树林（民族地区突发事件的特殊性与应急管理体系研究，广播电视大学学报，2001.2，99—103）、占英春,杜娟,张正政（浅析民族地区群体性突发事件的原因及应急管理策略，西南民族大学学报，2010.9，43—47）等对民族地区群体性事件进行专门研究，他们通过原因分析或探寻政府的解决路径，或提高政府的应变能力；（2）在政府应急管理方面，曾平辉,王海军（公共危机下政府应急机制的缺失及对策探析，惠州学院学报，2007，5，40—44）、云健（民族因素突发事件应急管理信息系统的构建，大连民族学院学报，2009.3，277—281）、石正义，邓朴（我国边疆民族地区特色应急管理体系探析，西南民族大学学报，2010.6，18—21）等从机制、信息结构、地区特点等视角来分析带有民族因素的突发事件的特征、性质，进而构建我国民族地区特色应急管理体系；（3）在综合性研究方面，杨安华（近年来我国公共危机管理研究综述，江海学刊，2005.1，75—81）对我国近年来的公共危机管理及相关方面的研究进行了分类梳理，将公共危机管理的研究划归为概念、特征、原因、机制四个层面，针对这些研究成果提出了问题与不足之处，但没有指明研究的深化方向。在实践中，针对民族地区公共危机虽然没有明文规定处理方式，但一直延续了过去不成文的规矩，即一旦出事（视
其大小），马上由中央或者省委及其他有关部门组成应急指挥小组，赴当地进行指导。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。
1.3民族地区公共危机*（在此处主要指“人祸”，因为自然灾害危机的特征只有地域而无民族之分，自然灾害危机主要呈现为有一般公共危机的特征： 公共性、突发性、紧迫性、社会危害性等等）的主要特征
民族性与政治性。与汉族地区相比，民族地区公共危机的显著特征就是民族性和政治性。民族性是指不同民族交往过程中，因生活习性、宗教信仰、社交礼仪等的差异，对同一利益诉求有不同需求或持不同态度。民族文化的差异是民族间矛盾的直接诱因，这些矛盾若得不到及时、有效的化解，就会酝酿成公共危机，因而民族地区公共危机一般都带有民族因素。同民族性相联系，公共危机很容易上升到政治危机的高度。民族公共危机得不到妥善处理，可能引发涉事民族对政治合法性的怀疑，进而可能会反抗现有政治权威，威胁其政治秩序。一般来讲，少数民族对本民族的认同要大于对国家的认同，当他们认为国家没能有效满足他们需要或者协调他们之间的利益矛盾时，公共危机就会产生，并带有较强的民族性和政治性。 复杂性与多元性。西部民族地区不仅是国家分裂主义、宗教极端势力、暴力恐怖势力“三大势力”活跃猖獗的地区，也是国外敌对势力企图渗透的重点地区。这些势力平常蛰伏待机，一旦遇到某些天灾或者民族内部的纠纷时，他们就跳出来高举“人权”“民族”的“旗帜”招摇撞骗，诱骗善良的群众加入他们，以达到他们恶毒的目的。这样，本来是由民族内部纠纷、矛盾导致的公共危机，与这些邪恶势力交织在一起，问题就复杂化了。在公共危机中，愤怒的群众被利用来对抗政府和社会，社会矛盾逐渐具有了政治、民族性质，呈现出多元性质。西藏“3·14”事件、新疆“7·5”事件以及接二连三发生的其他群体性事件都具有这些特点。
隐蔽性与暴力性。隐蔽性实际上是针对危机酝酿过程或危机前期而言的，不是绝对的隐蔽性，而是相对的。在民族地区，许多公共危机事件的发生，是有组织、有目的的，来自不同地方的人通过现代电子通讯，常用的如QQ、邮箱、网站等，商量相关事宜。他们公开联系，但却又是“隐蔽的”——关键在于很少官员能懂得少数民族语言。据媒体报道，“3.14”“7.5”暴力事件的指挥者都身在国外。另一方面，这些公共危机又是充满血腥和暴力的，西藏“3.14”、新疆“7.5”“8.4”、青海、云南“7.19”事件以及贵州“瓮安”事件等都是以“打砸抢烧杀”暴力形式出现的，这与其他地区的以“集体上访”为代表的公共危机有着本质的区别。
内部归属性与外部排他性。民族的形成要素之一就是“共同的心理归属”，因此，基于民族立场的公共危机具有强大的凝聚力，笔者称之为内部归属。在现实中不难发现，在某些民族自治地方或聚居村落，一旦发生不同民族之间的纠纷，整个村庄甚至整个地方的某个民族会不约而同的采取“集体行动”，尽管这种纠纷或许只是两个不同民族的个人之间的私人恩怨。这种建立在心理归属基础上的民族认同对外具有排他性，如果其他民族对它不友好的话。公共危机呈现出狭隘民族主义的特点，价值认同也被民族认同所取代。
2西部民族地区公共危机管理中存在的问题
2.1政府层面
公共危机管理体制落后。民族地区现行危机管理体制虽然是按照国家规定逐级设立的，但在正常期内，除了国家级的以外，更多地方性的机构（主要指市级以下）只是一种摆设。主要表现在：从级别与规格上说，这些组织难以与其他同级机构并列，以至于遇到偶发性公共危机时，不足以应对；从人员配备上来看，组成人员很少，且有部分兼职，缺乏专业素质；从
时间上来看，平常很少组织应急办人员学习，也很少进行有民众参与的模拟演练。这样的应急系统难以应对复杂多变的民族地区的公共危机。
部门之间、部门与社会组织之间缺乏有效合作。公共危机发生后，政府负责人往往急于采取硬性措施“扑火”，而忽视了政府部门之间以及部门与社会之间的沟通合作，结果是“火”没有扑灭反而越烧越大。没有部门间的协调和社会各方的支持，政府力量再强大也无法在短暂的时间内聚集起足以解决问题的力量。我国西部少数民族地区是政治比较敏感的地区，民族、宗教、恐怖主义因素复杂交错，发生非自然的公共危机时，政府一般不轻易允许社会介入，社会组织也不乐意主动介入，合作也陷入了困境。
对相关信息了解不及时、不充分。无论是公共危机发生前，还是公共危机发生中，信息结构都至关重要。以新疆“7.5”事件为例，由于没有及时对网络上的一些言论察觉和分析，没有完全了解暴徒的计划，导致政府的工作重心只能放在单个的制止和抓捕犯罪方面，而不是直接摧毁指挥这起事件的“眼睛”“耳朵”——犯罪沟通网站。当然，这里主要因为语言障碍与计算机技术的问题，才使信息过于滞后，无法适时、全面了解。
缺乏组织研究人员对相关问题进行研究。这是西部民族地区公共危机管理的一大重要问题，西部民族地区是公共危机高发区，但政府却很少出钱聘请一些专家对这类问题进行专门研究。他们宁愿在网上看看别人写的文章，企图从那里取得应付公共危机管理的“真经”。当该地发生类似事件时，他们就按照学到的处理方法来加以应对，结果把人民内部矛盾当作敌我矛盾来处理，不仅没有解决问题，反而扩大了事态的发展。或者把敌我矛盾弱化，给国家和当地带来更大灾难。少数民族地区有自己的历史与文化特点，因此，必须请专家在实地考察和研究的基础上提出建议或应对方法。
2.2社会层面
社会组织与政府互动性弱。在西部民族地区公共危机管理中，政府一直扮演着单一主导的“包办者”角色，社会组织则很少介入公共危机的管理，或没有与政府形成良好的互动。社会组织不敢“越权”，不敢发挥自己应有的作用，也不敢过多地提建议。这就使得政府在使用权力过程中缺乏社会的监督，容易任意妄为；相反，社会组织没有积极与政府互动，无论是在资金支持还是合法性方面，都容易遇到困难，会阻碍社会组织更好的发挥作用。
社会公益组织深入民族地区相对较少。通过研究公益组织的分布，我们发现越是富裕安定的地方，公益组织越发达，反之，在西部民族地区，无论是本地公益组织还是其他公益组织深入的都很少。这对公共危机管理的影响是明显的：一是在情感上没有给予受害者以抚慰，缺少了一条连接官方与民间的情感纽带；二是在参与危机处理过程中，没能有效调动社会各界的热情；三是使没有形成规模的社会公益组织，不具有召集各地志愿者的影响力，同时也降低了政府支持的预期。 大众媒体的参与性不够。媒体参与公共危机管理已经成为一种潮流，但还没有形成一种气势。特别是在西部民族地区，大众媒体的参与还很不够。对一些自然灾害性的公共危机，如汶川大地震、玉树大地震等，媒体报道较为积极；但对一些群体性暴力事件，则一直持保留态度。在相同的时间间隔内，你可以完全掌握自然灾害所造成伤亡的具体人数甚至名单，但你却看不到暴力事件的具体进展。出于政治、社会安全的考虑可以理解，但笔者认为，媒体若能如实让大家了解事实的真相，能更加主动、及时地报道公共危机事件的进展，可能会让人们凝聚成更大的力量，支持正义的一方，促进事情的解决。
2.3个人层面
公共危机意识淡薄。无论是对于自然灾害危机，还是社会群体性事件的危机，民族地区基层政府工作人员和平民缺乏“危机”意识。正是由于缺乏“危机”意识，公共危机一旦降临，
政府工作人员突然显得手足无措，无从有效管理，继而民众、社会陷入恐慌，社会恐慌所造成的危害丝毫不亚于公共危机。公共危机意识的缺乏来源于政府工作人员对社会了解的不足、来源于与百姓沟通的不足、来源于“侥幸”“机会主义”的心理，培养民族地区大众的危机意识应该纳入到教育的职能当中。
对公共危机的性质判断错误与盲从。 公共危机参与管理积极性不高。
3对策及建议
3.1强化预警机制
加强对自然灾害的预测，做好防报工作，进行应急演习。 健全利益表达机制，疏通利益表达渠道。
加强对政府工作人员的素质培训，树立亲民形象。这就需要不断提升政府相关工作人员的综合素质，尽量配备懂少数民族语言的干部 充分利用网络平台，了解社会底层动态。
加强对民众的危机教育，提升他们应对危机的能力。
3.2优化处理机制
建立常设应急指挥小组，由行政首脑担任组长，实行责任制。 科学辨识公共危机事件的本质，区别对待不同性质的公共危机。
加强部门之间的协调，充分发挥社会组织的作用。要解决好民族地区的公共危机，必须充分发挥统一战线的作用，让更多的社会组织参与进来，形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制。
组织新闻传媒对公共危机事件进行报道，让人们了解事实动态与真相。
建立专门的慈善与救助平台，并设立专门的负责人，及时发布需要帮助的信息。
3.3健全善后机制
加强立法，以法律形式明确权利与责任。 培养心理人才，对受害群众进行安抚与慰问。 保质保量地完成重建工作。