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城中村改造半市场化模式下的开发商风险防控
德衡律师集团事务所 吕士威
引言：
2010年5月24日，青岛市委副书记、市长夏耕在农村住房建设与危房改造工作现场会上强调，全市各级各部门要把城中村改造和加快农村住房建设摆在更加突出的位置，确保三年完成城中村改造任务，进一步改善农村人居环境和城乡面貌。
该会议的召开，意味着青岛市新一轮城中村改造热潮的到来，同时必将释放出大量建设用地，有人将其形容为开发商的盛宴。而凡为开发商者，谁人不希望在如此盛宴中分得一杯羹！但有利益就有风险，开发商在这样的盛宴中该如何操控？
关健词：旧村改造 城中村改造 开发商操作要点 开发商风险防控 正文：
城中村是城市化进程的必然产物，是城市“两改”（旧村改造、旧城改造）对象之一。
国家目前没有对城中村改造进行立法，因此，“城中村”一词并无准确的法律定义。笔者综合各地关于城中村改造的规范性文件以及改造实践，并为方便本文论述之目的，将“城中村”定义为：位于城市建成区或规划控制区范围内的，失去或基本失去耕地，但仍保有其建设用地和建筑物、居住环境未作改善且仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄。“城中村”改造就是通过对这些都市里的村庄进行城市化改造，从而实现“农民转居民、村庄变社区、集体土地变国有土地、集体经济转混合经济”的四个转变。
一、城中村改造的几种基本模式：
从各地“城中村”改造的实践来看，城中村改造主要有以下几种模式： 1、政府改造模式：也称政府全能模式，是指地方政府作为城中村改造活动的主体和责任人，包揽与城中村改造有关的所有工作的一种改造模式。政府在制定本地区城中村改造的方案与政策后，承担城中村村民的安置责任、由财政投资
解决村民住宅的拆迁补偿问题，并最终通过对整合出的土地资源采取招拍挂方式出让获得土地增值受益。杭州城中村改造大多采用此种模式。
2、村民自改模式：是指由政府出台改造优惠政策指导城中村改造活动，由城中村村民通过民主协商、集体讨论的形式决定有关本村改造的所有方案，并通过自筹资金、自行补偿、自我安置的原则完成自我改造任务。村民自改一般由村集体经济实体（即村集体企业）实施，并通过转让、出租或经营建成的房产获利偿还自筹的资金及作为村民未来生活保障。深圳市田贝村改造即采用此种模式。
3、市场化运作模式：即开发商主导的改造模式，地方政府公布本地区的城中村改造方案和要求，将开发用地和安置补偿用地捆绑成项目，并以未来可得的土地出让金收益（各地大多采取“拆1免2至3”即拆迁1平方米免2至3平方米土地出让金）的优惠条件吸引开发商参与投资建设，开发商通过招投标方式获得城中村改造的主体资格后，通过自筹资金完成城中村村民住宅的拆迁补偿、村民拆迁、安置或回迁及开发用地建设等的改造模式。珠海即采用此种改造模式。
4、半市场化运作模式：即由政府出台政策、开发商垫付资金、村委会协助，三方共同完成城中村改造模式。这种改造模式是在前述村民自我改造模式的基础上演变而来，兼有市场化运作模式的特点（将拆迁安置作为条件捆绑在商品房用地出让中引进开发主体），但不同的是，开发商虽然需要支付拆迁及安置补偿的资金，但并不负责拆迁和安置工作，也不负责拆迁安置用房的建设，该种工作全部由村集体经济实体负责（通过委托项目竞得人代建安置用房、将建成的安置用房补偿给村民实现拆迁安置），开发商通过受让商品房用地，并在其上开发建设销售商品房受益。
上述四种模式中，半市场化的改造模式，不仅解决了改造资金，坚持了村民、村集体组织在改造中的主体地位，反映了大多数村民的利益诉求，而且使政府改善人居环境和生活条件的目的、开发商盈利的目的均得到了最大满足，被誉为“和谐共赢”模式，是目前各地进行城中村改造的首选。青岛大多城中村改造项目即采用半市场化改造模式。
二、青岛市城中村改造程序和开发商参与模式：
根据《青岛市政府关于规范城中村(居)改造工作的意见（青办发[2006]12号）》和《青岛市人民政府办公厅关于城中村（居）改造项目招拍挂工作有关问题的通知（青政办发[2006]90号）》的规定，青岛市城中村（居）改造的基本流程如下：
以上区市政府就具体项目提出的改造方案包括拆迁安置补偿方案、规划设计方案、劳动保障方案、改造实施方案、土地配置方案等。其中安置补偿方案必须征得被拆迁户绝大多数同意。
以上国土资源部门拟定的《供地方案》除包括土地位置、面积、用途、权属状况、规划条件、供地方式等内容外，一般还包括供地条件、出让附加条件。其中，出让附加条件的内容主要包括：建设和房屋主管部门提出的普通商品住房、经济适用住房的建设标准和销售要求，以及正式供地手续需待项目用地范围内农用地转用、集体土地征收、拆迁补偿安置及原房地产权属证件注销工作完成后再予办理等限制条件（因项目招拍挂时农用地转用、集体土地征收等手续往往还没有办完）。
青岛市在该基本程序下实现半市场化改造，一般采用以下方式：区市政府根据批准的项目改造方案，将拆迁安置作为条件与土地使用权出让捆绑成项目整体进行招拍挂。招拍挂前，开发商与政府下属关联企业或政府指定的企业（该等企业为独立法人主体，但一般会与政府有着一定的关联关系，以下简称“合作企业”）签订联合竞买协议，组成联合体竞买城中村改造项目，但两者通过联合竞买协议进行明确分工：合作企业负责拆迁安置工作，以及拆迁安置用房和村经济发展用房的建设，开发商按照挂牌文件要求支付项目价款、负责商品房开发建设。联合体竞得项目后，为满足拆迁安置需要，开发商应按照挂牌文件要求支付项目价款，合作企业着手实施拆迁、进行安置房建设。拆迁安置完成，且征地、农转用审批已完成的情况下，国土资源部门就商品房用地与开发商签订《土地使用权出让合同》，进入一般建设程序。
可见，青岛市实现半市场化改造模式的实质是由合作企业完成项目土地的一级开发和安置房、经济发展用房的建设，开发商承接二级开发。
三、半市场化改造模式下开发商操作要点提示： 1、开发商垫付资金的风险及防范：
实务操作中，半市场化改造模式下开发商介入的节点往往并非在招拍挂前与合作企业签订联合竞买协议时，而是在区市政府编制改造方案阶段——在该阶段