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1.1服务型政府的含义
关于什么是服务型政府，学术界有不同角度的论述，本文倾向于学者刘熙瑞的论述，即服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。1服务型政府强调了服务的理念，即政府的工作宗旨是服务，政府工作的一切出发点和最终归宿都是为公民提供令他们满意的服务：政府工作的根本目的就是为了公民和社会利益的实现而不是自身利益的实现。此外，服务型政府也强调了公民意志的决定性地位，政府提供什么样的服务以及如何提供服务都由公民意志来决定。
服务型政府作为新时期政府改革的一个目标选择，相对于传统管制型政府呈现出一下内涵：
1.1.1服务型政府是以公民为本位的政府
“公民本位”是服务型政府的本质特征。强调政府在公共管理中，首要考虑的应该是公民利益，即公民利益最大化是政府工作首要关注的价值追求。
人民是公共权力的唯一合法拥有者，政府作为公共权力代理者，必须真正按照公民的意志办事，为公民利益服务，以体现公民是国家和社会之“主人”的法律定位。而为了保证政府真正按公民意愿办事，法律就必须保障公民有顺畅的渠道参与政府行政的全过程——政府的公共决策必须征得公民的同意，政府施政结果必须经受公民的检验，政府的决策执行过程必须接受公民的监督。只有在经济发展到中等发达水平和较好的财务状况以及较高的政府与社会管理水平，才能充分体现公民利益的至高无上，政府才能更好地履行为公民提供服务的职责。公民意志应该成为决定和左右政府活动的唯一标尺。“服务型政府的核心应该是以公民为焦点的，应该建立政府依公民的意志而行动和公民向政府问责的制度。政府的行动路径应该是由内而外。即公民的期望决定政府政策设计的蓝图，公民的需求决定政府公共产品和服务的供给内涵，公民的满意度决定政府政策执行的成效，公民的评价决定政府政策变迁的方向。” 2
总之，把管理公共事务的决定权真正交回到应该拥有他的公民手中，从而实现由民主政治向民主行政的推进，以在公共管理领域也体现主权在民的原则要求，这就是服务型政府的本质所在。 1.1.2服务型政府是以服务为宗旨的政府
服务是服务型政府最重要的职责所在，也是服务型政府区别于其他类型政府的最直观的反映。其他类型的政府是加强社会管理然后才是公共服务，而服务型政府则将政府的角色定位为公共产品和公共服务的提供者，为公民最大利益的实现提供各种各样的条件包括制度条件、技术条件甚至物质条件等。服务型政府工作的一切出发点和最终归宿都是为公民提供令他们所满意的服务。
服务型政府要求其服务机关和公务员遵循服务型理念，以公民的意志为转移，尽
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胡锦涛，国外政府服务体系建设和我国建设服务型政府[J]。2008年2月23日
吴玉宗，服务型政府建设之现状研究[J]。公共行政。2006（2）
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可能地为公民提供热情、快捷和周到的服务，以最大限度满足公民的服务需求。具体来说，服务型政府的服务内容包括：(1)制度供给。社会秩序的实现是要靠一系列的制度规范来保证的。人们需要政府为其创造出一个有序安定的社会环境，这个环境的树立完全依赖于政府提供良好的制度。服务型政府的制度供给必须是以人为根本出发点，必须是维护最广大人民的根本利益和要求，必须是能促进社会和谐稳定发展的良好的制度。只有在良好的制度条件下，人们的生活、工作和学习才能得到根本的保障。(2)公共产品。所谓公共产品就是指那些具有消费的非竞争性和收益的非排他性的产品，如国防、秩序、政策和环境等。而准公共产品则是介于社会公共需求和个人需求之间的产品，如教育、社会保障等。公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了其无法通过市场分配来解决，必须由政府来提供。准公共产品的提供可以视实际需求，在政府的组织监管下交由社会组织完成。(3)公共服务。所谓公共服务就是政府满足社会公共需要、提供公共产品的行为和过程。它主要解决政府如何提供制度供给，如何
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采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。 1.1.3服务型政府是法治政府
服务型政府是根据公民的意志按照法律规定和法定程序组建的，因而政府行使权力的行为也是受法律约束的，政府权力的行使，必须符合法定程序和授权目的。服务型政府的权力也是有限的，政府不是无所不能、无所不包的，政府拥有哪些权力都是由法律所决定的，政府的行为必须在其法定的职权范围内，无权随意扩大自己的权力范围。因此，政府向公民提供公共产品和服务，必须由法律来严格的规定和限制，政府不能随心所欲的增加或者减少服务。政府在提供公共产品和服务时，不仅在质和量上要由法律来规定，甚至政府提供公共服务的程序也必须由法律来规定。就是说，法律还必须规定政府怎么样向公民和社会提供服务的问题，及规定政府服务的程序、方式和方法。服务型政府作为一个以公民为本位的政府，不但会从法制上规定政府一旦出现了有法不依、越法使权、违背程序等违法行为时的责任追究机制，而且，服务型政府的公民本位理念还会促使政府主动承担侵害公民利益的行为所产生的赔偿责任。 1.1.4服务型政府是公开透明的政府
服务型政府是公平的政府，是为所有的公民和社会成员服务的。所有的公民都享有同等的权利，也都平等的享受政府提供的服务。政府在提供服务的时候，必须是公正的，也就是符合国家法律的规定，政府的服务不能畸轻畸重，不能或多或少，也不能厚此薄彼。为了保证政府服务的公平和公正，服务型政府需要把政府的服务内容、服务对象、服务程序、服务时间、服务地点、服务方法、服务机构和服务人员向社会公众公开，让社会公众知道可以享受什么服务，享受什么程度的服务，同时接受监督，以保证服务的公平和公正。政府政务公开也避免了政府工作人员利用政府和公众信息不对称的信息优势而造成的腐败现象，是政府实现公平、公正的前提和保障。网络时代的到来和信息技术的发展，为电子政务的展开提供了有力的技术支持，“政府可以通过电子网络渠道，直接与人民群众沟通，收集群众意见，传达政府信息，使政府对公众服务需求做出快捷的反应，公众更直接和官方地获得由政府提供的种类繁多的电
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吴玉宗.服务型政府:概念、内涵与特点[J].西南民族大学学报，人文社科版，2004，(2)..
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子服务。” 4
1.2公共服务型政府的特征 1.2.1民本性与透明性
所谓民本就是要以民为本，强调主权在民，政府没有私人利益。只有这样，政府才能真正做到为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。如果一个政府有私人利益，属于公器私用，就不是一个公共服务型的政府。所谓透明，就是实行政务公开，使公众清晰地知道政府在干什么、怎样干以及结果如何，通过接受社会监督，建设“阳光政府”。透明是公众参与的前提，而公众参与是政府了解公众需求的重要途径，也是公民参与政府过程、监督政府行为、评估政府绩效的有力手段。 1.2.2有限性与责任性
政府的有限性体现在政府能力和政府权力两个方面。从政府能力方面看，随着万能政府的失败，人们认识到，正如存在市场失灵一样，实际上也存在着政府失灵。布坎南认为，导致政府失灵的原因有以下几个方面：（1）缺乏竞争机制；（2）缺乏降低成本的激励机制；（3）政府机构的自我膨胀；（4）监督信息不完备；（5）政府的寻租
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行为。从政府权力方面，有限政府强调个人的自由和权利应得到国家的保护，强调法治对政府权利的限制。公共服务型政府理论认为，政府权力是其提供服务的手段。因而，它的大小只能由提供服务的需要来确定，不能超出这个范围，也不能用于其它目的。政府责任是指政府滥用权力以及没有履行或没有很好地履行服务义务时所应承担的责任，包括道德责任、行政责任和法律责任。没有责任的权力必然导致权力的滥用。阿克顿勋爵曾说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 6政府责任是公民监督政府并最终控制政府的最主要的手段，如果政府不需负责任，那么公民的监督和控制也就失去了意义，最终将导致公民失去对政府的最终控制。 1.2.3.法治性与调控性
法治即依法办事，其基本含义是：在法律制定之后，任何人和组织的社会性活动均受到既定法律规则的约束。7法治要求政府的活动必须限定在法定的程序内进行，这和政府的有限性、透明性是一致的。而政府行为的程序性与政府对公民需求和环境变迁的回应性并不矛盾，相反政府的回应性同样需要管制的保障。另外，社会公正和责任政府等公共服务型政府的基本内涵也只有在法治国家才能成为现实。因此，公共服务型政府也是法治政府。调控性，其含义是国家主动积极地根据国民经济发展战略和宏观经济计划的要求，在充分发挥市场机制作用的基础上，综合运用经济、法律、计划、政策及行政手段对国民经济进行调节和控制过程。具体来说，在社会主义市场经济条件下，政府对经济是调节而不是管理，要从对经济的直接的微观干预中跳出来，
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李军鹏.公共服务型政府[M].北京:北京大学出版社，2004. 丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999年版，第380-382页。 6
美]罗伯特·达尔：《论民主》，商务印书馆1999年版，第80页。 7
张显文：《法理学》，法律出版社1997年版，第236-237页
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变为对经济的宏观调节。 1. 2.4.扁平化与适度化
扁平化是就政府的组织结构而言的，扁平组织结构是一种高度分权的组织类型，它是公共服务型政府在体制上的特征。公共服务型政府采用扁平组织结构，首先是出于服务的宗旨。公共服务型政府是一种在很大程度对下负责的体制，在这种体制下，公众能有效地控制政府为其服务。分权有利于公众参与，“分权纲领的目标之一便是解决公众冷漠及公
民和政府之间缺乏交流的问题。”其次，公共服务型政府采用扁平组织结构，也是为了适应现代科技的发展，特别是网络技术发展的要求。网络是个无中心的自由区域。“在国际互联网上，有时候个人影响，可能超过集团、乃至国家。” 9这将从技术上成为政治权力加速实现分散化的催生力量。网络技术在行政领域的推广，会极大地影响到现行信息传递模式和组织结构：一方面，基层工作人员和民众借助于网络可以将信息直接传递到决策层，使信息传递渠道多元化；另一方面，是中间层级功能的消退，导致现代组织结构向中空化方向发展。这两大变化的实质在于中间层信息传递功能被网络替代，导致组织结构的扁平化。最小化是就政府的规模而言的，公共服务成本需要公共财力的支撑，必须核算行政成本，讲究行政投入、行政产出、行政绩效。政府最小化有经济学道理。首先，政府提供服务是要有税收的，即有税收成本的。其次，政府官员不承担管理失败的风险。这跟企业不一样。企业经营亏损了，企业老板必须自己承担后果，政府官员就不承担这个责任。所以，政府的规模越大，意味着损失越大，而规模小，则官员少，运行成本低，也就是马克思所设想的“廉价政府”。而且企业、市场，还有非政府组织，甚至社区，都是可以来替代政府的，所以政府应该是最小化的。 1.2.5.回应性
回应性是指公民偏好与实际政策及公共供给之间的一致性。具有回应性的政府能敏锐地觉察公民偏好和社会问题，并迅速对社会需要作出回应。这种回应是指向解决问题而不是掩饰问题，是寻求有利于公众而不是有利于官僚政府自身的解决方案。回应性是政府适应社会发展，提高服务质量和效率的基本要求，也是政府的重
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Richard Crook,Democracy,participation and responsiveness:a case study of relation between the lvorian communes and their citizens[J],Public Administration,1996(writer):700. 9
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