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外商投资管理体制改革思考
2013年9月，中国(上海)自由贸易试验区成立，在外资管理体制改革方面重点围绕“负面清单”和“准入前国民待遇”展开试验。在外资管理体制改革的推动下，2014年上海自贸试验区吸收外资增长迅速，新增外商投资项目2015个，比2013年增长了4．5倍，特别是90%的项目是根据负面清单通过备案设立的。2014年12月为进一步深化上海自由贸易试验区的改革开放，国务院决定增设广东、福建、天津为自贸试验区。这4个自贸试验区继续以形成更多改革开放经验为目标。2015年4月20日，国务院印发6个自贸试验区重要政策文件：《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》与4个自由贸易试验区“总体方案”。这些政策的出台将推动自贸试验区更高水平的对外开放和更深层次的外商投资管理体制改革。
一、中国自贸试验区外资管理体制新突破
(一)立足建立宽进严出的市场准入和监管制度4个自贸试验区将继续推动外资管理制度改革，探索对外资实行“准入前国民待遇”加“负面清单”的管理模式。2015年版《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》在上海版的基础上进一步扩大开放。对“负面清单”之外的领域，按照内外资一致原则，外商投资项目实行备案制。《自由贸易试验区外商投资备案管理办法(试行)》在总结上海自贸试验区1年多外商投资管理体制改革实践基础上，作了多方面改进：一是将外商投资企业合同章程备案与企业设立或变更的登记环节脱钩，即不再以备案作为登记的前置条件;二是引入信息报告制度，区内所有外商投资企业均须履行年度报告义务;三是细化对外商投资的监督检查要求，明确检查机关、方式、内容，以及对监督检查中发现问题的处罚措施;四是建立外商投资诚信档案系统，在各部门之间实现备案、诚信信息的共享［1］。为引导外商投资，维护国家安全，国务院出台了与“负面清单”管理模式相适合的《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》以增强对外资事中事后监管的需要。天津、广东和
福建自贸试验区将完善市场主体信用信息公示系统，实施外商投资全周期监管。天津和福建自贸试验区会完善投资者权益保障机制，允许符合条件的境外投资者自由转移其投资收益，还将在实施外商投资全周期监管的基础上建立健全境外追偿保障机制。广东自贸试验区将在建立宽进严管的市场准入和监管制度上增大试验力度，将探索健全社会诚信体系，根据高标准国际投资和贸易规则要求，强化企业责任。福建自贸试验区将致力于减少项当前置审批，推动网上并联审批。上海自贸试验区将试行统一内外资企业外债政策，建立健全外债宏观审慎管理制度。
(二)进一步扩大开放，部分领域还有新突破1．4个自贸试验区开放领域差异化上海自贸试验区将进一步扩大服务业和制造业的开放。广东进一步扩大对港澳服务业开放，重点在金融服务、交通航运服务、商贸服务、专业服务和科技服务等领域取得突破。天津降低投资准入门槛，重点选择航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务等现代服务业和装备制造、新一代信息技术等先进制造业领域扩大对外开放，积极有效吸引外资。福建放宽外资准入，先行选择航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务及先进制造业等领域扩大对外开放，积极有效吸引外资。2．共用2015版“负面清
单”2015版“负面清单”由国务院批准公布，层级更高，4大自贸试验区共用此版“负面清单”。即使还有待改进的地方，但新版“负面清单”在内容缩减、透明度增大等方面取得了突破。与2014年版上海自贸试验区“负面清单”比较，此次“负面清单”从139条缩减为122条，减少了限制性条款，扩大了开放领域，特别是服务业与制造业。例如，全部取消了农副产品加工业、酒、饮料和精致茶制造业、烟草制造业、印刷和记录媒介复制业等制造业领域的条款，删除了“投资中药材种植、养殖须合资、合作，限制投资出入境汽车运输公司、禁止投资高尔夫球场的建设、经营”等内容，取消了“投资船舶舱室制造需中方相对控股”等多项“中方控股”要求;取消了“投资新能源汽车能量型动力电池”等多项外资比例不得超过50%要求。2015版“负面清单”还有一个新的分类，即“所有行业”，不特指具体行业适用
于所有行业。同时，需要注意的是并不是“负面清单”上没有的，外资就都能够做。2015年版“负面清单”更加明确说明未列出的8项包括国家安全、公共秩序在内的相关特别管理措施，按照现行规定执行。3．个别自贸试验区某些行业比“负面清单”开放尺度更大根据2015版“负面清单”的说明，香港、澳门、台湾投资者将根据以往签订的协议享受更大的开放度。如，广东自贸试验区允许港澳服务提供者设立独资国际船舶运输企业，而“负面清单”规定水上运输公司除上海自贸试验区设立的国际船舶运输企业外都须由中方控股。天津、福建自贸试验区在国际船舶运输业也突破“负面清单”的尺度，允许设立外商独资国际船舶管理企业，放宽合资、合作国际船舶企业的外资股权比限制。福建自贸试验区允许台湾服务提供者在自贸试验区内试点设立合资或独资企业，提供离岸呼叫中心业务及大陆境内多方通信业务、存储转发类业务等，而“负面清单”中电信公司属于限制类，限于中国入世承诺开放的电信业务。4．部分敏感行业外资准入更明确、更具可操作性扩大服务业开放是各个自贸试验区都重点注重的领域。其中广东和福建自贸试验区分别针对港澳服务业和台湾服务贸易的开放更为具体，特别是福建自贸试验区支持在《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)下，对符合条件的台商在投资服务行业的要求比照大陆企业，在电信和运输服务、建筑业服务等领域的开放提出非常具体的措施，比较具有可操作性。金融业是中国对外开放过程中较为敏感的行业，金融业开放也是自贸试验区开放的重点。除上海自贸试验区金融业开放具体方案另行报批外，广东在《关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)框架下推动适合澳港服务贸易自由化的金融创新，天津推动外资参与金融制度创新和增强金融服务功能，福建研究探索对台资进一步开放，推动两岸金融合作先行先试。
(三)继续探索外资管理法制保障，创新国际争端解决机制4个试验区的“总体方案”中都重点阐述了健全法制保障体系，都有提及暂时调整相关外资行政审批的法律规定。4个自贸试验区都需要即时解决试点过程中的制度保障问题，增强地方立法。广东试验区对如何优化法制环境有具体方案。涉及外资的主要有：加快形成高标准投资贸易规则
体系;试点展开对内对外开放的司法建设，实现各类市场主体公平竞争;发展国际仲裁、商事调解机制。创新国际争端解决机制是上海自贸试验区法制改革试验重点，在2015年方案中，提出要“进一步对接国际商事争议解决规则，优化自贸试验区仲裁规则，支持国际知名商事争议解决机构入驻，提升商事纠纷仲裁国际化水准。”
(四)更加重视投资便利化配套措施4个自贸试验区都很重视投资便利化配套措施，特别是在人才服务上。上海自贸试验区探索企业国际化发展需要的人才服务体系和国际人才流动制度。在支持中外合作人才培训项目、增大对海外人才服务力度等方面提供便利化的服务。福建自贸试验区促动两岸往来更加便利，在自贸试验区实施更加便利的人员、车辆、游艇、帆船出入境政策。广东自贸试验区着重促动服务贸易便利化，推动粤港澳服务行业管理标准和规则的衔接;研究制订自贸试验区港澳及外籍高层次人才认定办法，给予优待;探索粤港澳服务业从业人员职业资格互认与社会保障的有效衔接。
二、自贸试验区外商投资管理体制改革存有的问题与待突破的难点 (一)对外开放战略目标的实现还存有诸多障碍即使4个自贸试验区对外开放的战略目标明确，部分开放措施比较具体，但目标的实现还存有诸多障碍。首先，多数相关规定还是原则性的，还缺乏具体可操作的措施。例如，福建自贸试验区推动两岸金融机构合作，降低台资金融机构准入和业务门槛，但对于允许进入的具体门槛，还没有细则，期望待各个自贸试验区试验区实施细则出台后，政策能够落地。其次，福建和广东自贸试验区已明确要对接“21世纪海上丝绸之路”战略，自贸试验区建设与“一带一路”的有效对接可能起到政策叠加效应，但如何对接还在讨论中，仅限于战略目标的提出，如何操作还需具体政策的跟进。再次，台湾的《自由经济示范区条例》还未通过，向大陆对等开放问题存有障碍，如果台湾开放政策不能与福建自贸试验区对接，则很难实现两岸深度合作，实现区域经济的整合。最后，4个自贸试验区的政策协调是难点。如何引导各个自贸试验区协同发展，不搞政策攀比，突出特色需要在改革开放的实践中持续摸索创新。