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中国政府机构改革60年
来源：《同济大学学报(社会科学版)》2009年第5期
本文回顾建国60年以来政府机构变革的历史进程,总结中国政府机
构改革已经取得的经验和成就,同时结合中共十七大的报告,探究这60年改革之路上存在的问题及今后努力的方向。由于政府机构改革或者说组织结构的调整是非常复杂而又成本巨大的变动,其结果又具有极大的不确定性。因此,主张在政治改革及机构变动的过程中,应该在理论研究上提倡积极的探索,而在实际操作中又必须强调小心谨慎地进行。但无论指导思想还是改革实践,都必须坚持一切从实际出发的原则,同时坚定不移地推进政治领域中各个方面的改革。
从中华人民共和国建立新的政府机构开始,总共60年的时间里,有
过多次的改革和变化,尤其十一届三中全会之后,具有中国特色社会主义建设事业在各个方面都取得巨大成就,相应的政治改革尤其是政府机构也总是不可避免地需要按照实际的情况进行变动。其中的成就和经验,值得思考和总结。
一、新中国60年来政府机构改革概况 1.建国初期中国政府机构的初创
建国初期,在这里指的是1949年中华人民共和国成立,到1956年生产资料的社会主义改造完成。中国现行政府机构的基本架构,可以说是这个时候形成的。
中央人民政府成立于1949年10月1日,以中国共产党在华北解放区建立的人民政权为基础,以服务于在全国范围打倒和取代国民党政权为首要任务。之后,1951年11月中共中央发出《关于全党必须紧缩编制、精简机构的指示》,12月政务院通过《关于调整机构紧缩编制的决定》。据此政府机构开始调整,主要是:紧缩上层机构、减少层次;充实基层政权和新建的组织机构;合并分工模糊而性质类似的机构。中央和大区的两级党政机关编制减20%,省一级党政群机关也缩减10%,精简后的编制名额都充实到基层和新建单位。1953年10月的全国组织工作会议,继续部署精简机构、整顿编制的任务,又撤销一批重复设置的机构,削减机关内部层次,紧缩人员编制并抽调大批干部充实基层单位。
随着第一届全国人大召开,中国首部宪法产生,以最高国家行政机关即国务院的成立为标志,基本上建立起了新的国家机构和政府管理体制。因此,1954年底开始较大规模的机构精简和人员调整,努力划清各个部门的业务范围,明确岗位职责和工作关系,合理设立机构和安排人员。[1]这次调整,不仅精简了一些机构和许多人员,而且原则上在中央政府的行政机关内部实行三级制,省、自治区和直辖市行政设置实行两级制,同时整顿国家机关的附属机构,将其从行政序列中划分出来,改为企、事业单位。综观建国初期中国政府机构的初创及调整思路,纵向上主要考
虑中国传统的区划和地方行政,设立了包括中央、省、县、乡的四级行政层次;横向上主要学习苏联计划经济体制按职能划分不同的工作部门。同时,在大力推进社会主义改造、完成第一个五年计划的过程中,社会、政治、经济、文化等事务的管理权不断向中央政府集中,表现在机构变动上,国务院到1956年底,已有工作部门81个。 2.十年探索时期政府机构的变动
然而,在建立高度集中的计划经济管理体制条件下,各级地方政府及企业主动性和积极性难免受到的影响。因此,1956年开始到1965年的十年中,又先后进行了两次改革的探索,内容主要就是中央政府和地方权力的划分。
开始是中央政府“放权”。1956年5月,国务院召开会议,讨论国家行政体制的改进。10月,中共中央、国务院发出《关于国家行政体制的决议(草案)》,要求各地讨论并征集意见。1957年11月,国务院连续颁发《关于改进工业体制的决定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》等文件,1958年9月又有《关于改进计划管理体制的规定》等。一系列文件的主旨,试图将一部分行业管理、企业经营的权限,下放地方政府和工矿企业,以发挥地方及企业的主动性、积极性。而国务院的工作部门在1959年底也相应减少为59个。同时,随着“人民公社化”运动广泛开展,农村设置的乡级基层政权,被“政社合一”的“人民公社”所取代。
这是中央政府首次大规模向地方放权。但是,由于国民经济发生严重困难,1960年冬中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,对国民经济进行调整,并重新强调集中统一领导,将下放的权力适当收回。同时,开始精简中央机关和事业单位,国务院的各个部门撤销、合并了司局机构89个,达总数的15%,合并事业机构111个,占总数的26%。人员编制方面,中央各部门和在京的直属事业单位先后精简了8万余人,占原有人数的30%。十年的改革探索,以中央政府“收权”而告结束。
3.“文革”时期政府机构遭受的严重冲击
1966年“文化大革命”爆发,随之而来的“造反”和“夺权”,导致政府及机构从中央到地方都受到冲击甚至破坏。由上海“一月风暴”成立所谓的“革命委员会”开始,实行党政合一体制,下设若干以功能区分的大组(如:办事组、宣传组、生产组等),各组下属再分若干小组,废除原来所有的机构名称和职位称谓,形成了“大组套小组、上下一般粗”的组织体系。这场由地方开始的所谓“革命”,应该说是反映了毛泽东等领导人对于传统官僚机构及习气的厌恶,以及迫切希望改革的良好愿望,但实践中立即影响到中央政府的机构裁并和运行无序。到1970年初,国务院机构由79个裁为32个,其中13个部门还是划归“中央文革”及军队领导。各级人员的裁减,导致全国从中央到省县各级机关,总共下放干部117万余。[2]各级政府的机构、尤其是人员,都遭受了极其不正常的严重冲击甚至伤害。